創造制度紅利，就要適應時代變化，深化改革，實現從要素驅動階段的產業政策向創新驅動階段的產業政策轉換，以智慧、綠色、包容式發展的產業政策推進產業結構不斷優化升級
我國產業結構升級進入“雙期交匯”新階段
經過了30多年持續快速發展，我國重化工業和制造業取得了巨大進步，鋼鐵、汽車等220多種工業品產量居世界第一位，新能源、新材料、高端裝備制造等新興產業發展方興未艾，電子商務、現代物流等生產性服務業快速發展，產業結構的寬度和深度都得到前所未有的拓展。
但是，我國仍處于工業化中期向后期的過渡階段，工業化的歷史任務尚未完成，產業結構高度化的目標沒有完成，從產業價值鏈低端向高端的跨越沒有完成。與此同時，第三次工業革命的到來，使我國產業結構升級進入“雙期交匯”的新階段。一方面，我國仍處于工業化、信息化的追趕期。作為工業化后發國家，仍在沿著先行國家開辟的工業化、信息化道路追趕前進，要素結構、產業結構和空間布局結構優化升級仍有巨大的空間；另一方面，我國已經進入第三次工業革命的導入期，以信息技術、制造技術、能源技術、材料技術交叉融合、深度滲透、群體興起為特征的第三次工業革命為我國實現工業化發展的后來居上打開了“機會窗口”，為加快產業結構的戰略性調整提供了歷史性機遇。抓住機會則有可能在工業化的結構、質量、效益等方面縮小與發達國家的差距，乃至實現超越，抓不住機會差距則會被進一步拉大。
“雙期交匯”意味著我國推進產業結構升級必須從存量和增量兩個方向上做文章。從存量上做文章，就是對既有產業的改造與升級，主要有兩條實現途徑：一是淘汰和轉移落后產業，二是改造提升傳統產業。從增量上做文章，也要從兩方面入手：一方面，要大力培育和推進新一代移動通信裝備、智能制造、三維打印等戰略性新興產業的發展，以搭建創新平臺和營造創業環境為主，幫助新興產業盡快度過起步階段的發展瓶頸期；另一方面，要抓住第三次工業革命帶來的契機，大力發展研發設計、大數據、云計算等高端生產性服務業，推動生產性服務業邁進發展的快車道。
推動產業結構優化升級必須完成要素和體制機制的雙重轉換
未來10年是我國改造提升傳統產業和培育發展新興產業，推動產業結構調整優化的關鍵時期。產業結構升級的關鍵所在，就是提高產業持續創新能力，而其背后的根本推動力，就是要素和體制機制的雙重轉換：
從要素轉換上看，國際經驗表明，一個國家要真正確立產業的競爭優勢，應逐漸摒棄建立在低端勞動力、土地、一般性設備等初級要素稟賦上建立的比較優勢，轉而培育高素質的人力資源、現代化的基礎設施等高級要素。
改革開放之初，我國依托勞動力、土地、自然資源等要素比較優勢，實現了產業結構不斷升級和經濟較快增長。但隨著適齡勞動人口比重下降、勞動力成本快速上升、資源環境約束日益增強，中國產業基于要素低成本的競爭優勢快速削弱，依靠傳統要素實現產業升級和經濟增長已難以為繼，必須實現要素轉換戰略，使產業結構升級更多地建立在人力資本、知識、技術等復雜和高級要素上。
相比要素轉換，體制機制轉換是我國產業結構升級的根本保障。改革開放以來，我國經濟能夠保持持續高速增長，一個重要原因就是在一些重要歷史時刻及時改革束縛經濟發展的體制機制，釋放制度紅利。從黨的十一屆三中全會做出改革開放的決策，到1992年鄧小平南方談話和黨的十四大召開，再到2001年加入世貿，都是我國適應形勢變化主動做出的重大制度調整，有效推動了生產力的發展。但近年來，我國一些制度紅利有所減弱，一些產業由于缺乏有效的市場競爭，沒有形成自我發展的內生機制和創新能力。因此，必須加快改革不合理的體制機制，為產業結構升級提供有效的制度保障。
實現產業結構升級，既要消除“制度陷阱”又要創造制度紅利
每一次工業化階段轉換的背后，都是與相應的生產力和生產方式相匹配的經濟制度的轉換和調整。對于后發工業化國家，由于工業化過程在時間上被高度壓縮，這種制度調整的頻率和幅度肯定會相應加大，但由于制度相對于經濟來說是慢變量，由此而導致制度的轉換和調整難度也成倍地放大。因此，人們通常所說的“中等收入陷阱”，更恰當的說法應該是落入了路徑依賴和體制僵化的“制度陷阱”，結果導致工業化進程受阻和產業結構升級停滯。未來10年能否釋放“結構效應”，實現發展方式的轉變和產業結構的升級，關鍵要看能否認真貫徹落實十八屆三中全會精神，消除“制度陷阱”，創造制度紅利。
消除“制度陷阱”，就是要通過改革，消除現有體制機制中與經濟發展方式轉變以及產業結構升級不相適應的地方。以當前社會廣泛關注的產能過剩問題為例，不僅傳統的鋼鐵、建材等行業出現庫存積壓，光伏產業、風電設備等新興產業也出現產能過剩。市場具有優勝劣汰、自我修復的功能，一般不會出現某個行業長期的產能過剩現象。中國的產能過剩問題卻久治不愈，深究之后會發現體制因素是關鍵。官員政績的GDP考核制度，中央和地方財權和事權不匹配，都加劇了地方政府的投資沖動。如果不突破現有的體制框架，優化資源配置，抑制盲目投資，消除產能過剩的政策目標是難以實現的。
創造制度紅利，就是通過創新體制機制，為產業結構升級創造有利條件和發展空間。要將戰略性新興產業和高端生產性服務業發展所需要的體制機制，作為創造“制度紅利”的突破口，按照“非禁即準”的原則完善市場準入管理，扶持新興企業和科技型中小企業發展。進一步完善稅收激勵政策，針對戰略性新興產業和高端生產性服務業智力投入高、進項抵扣少的特點，在實行所得稅優惠政策的基礎上探索增值稅減免的辦法。將金融創新和技術創新結合起來，對中小企業研發階段起到孵化器作用的風險投資、天使基金和私募股權投資，應在有效監管的前提下鼓勵其發展。
以智慧、綠色、包容式發展的產業政策推進產業結構升級
創造制度紅利，就要適應時代變化，深化改革，實現從要素驅動階段的產業政策向創新驅動階段的產業政策轉換，以智慧、綠色、包容式發展的產業政策推進產業結構不斷優化升級。
任務之一，是正確處理好政府、市場、社會等產業治理主體的關系。要深化經濟體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。加快要素市場化改革，深化電力、石油、天然氣、土地等領域價格改革。要轉變政府職能，政府不直接干預產業的具體活動，主要是加強戰略、規劃、政策、標準制定和實施，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展和綠色增長，彌補市場失靈。要高度重視社會中介組織的培育和發展，引導其在產業政策制定、共性技術平臺打造、產業預警等方面發揮更好的作用。
任務之二，是綜合運用好法治、經濟、行政、信息等產業治理手段。加強公正司法建設，依法保護各種所有制、各類規模企業以及公民的產權和合法權益，依法維護市場競爭秩序，懲罰市場失信行為。在經濟手段上，要自覺運用市場規律，尊重企業在產業升級中的主體地位，激發新活力。在行政手段上，增強政府決策的科學化水平和快速反應能力，強化政府監管職能。在信息手段上，要借助互聯網和大數據、云計算等信息網絡技術，推進產業投資信息共享和信息公開披露，構建完善的經濟信息服務體系，為產業投資提供決策依據。
任務之三，是構建產業政策的科學制定、有力執行、動態調整、自我糾錯的良性循環機制。統籌考慮各行業發展，增強產業政策制定的科學性、公平性，避免少數行業政策的過度疊加，避免政策上的“套利行為”和機會主義。適應形勢變化，做好產業政策的動態調整。加強產業政策事前、事中、事后評估，健全評估標準，及時糾正不合理的政策。（趙昌文 王曉明 王忠宏）
(作者為國務院發展研究中心研究員)