國務院批復18個省級國土空間規(guī)劃，全國100%的市級規(guī)劃和97%的縣級規(guī)劃已報審批機關審查，國土空間規(guī)劃體系逐步完善；全國耕地總量連續(xù)第三年凈增加，首次將生態(tài)保護紅線實施情況納入國家自然資源督察范疇，完善城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理政策，“三條控制線”管控不斷加強......2023年，國土空間規(guī)劃一張藍圖繪到底，支撐了國家重大戰(zhàn)略落地更加有力，美麗中國建設新格局正在加快形成。

近日，《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布。《意見》提出，加快發(fā)展方式綠色轉型，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局。

業(yè)界專家認為，要加速國土空間治理制度創(chuàng)新，提升國土空間利用水平、質量和效率，以高水平國土空間治理為實現(xiàn)高質量發(fā)展做出突出貢獻，堅定不移走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標注入內生動力。

守正創(chuàng)新 加速國土空間治理制度改革

我國正邁向國土空間治理新時代，優(yōu)化國土空間治理手段、提升國土空間治理能力，是推進生態(tài)文明建設的關鍵一環(huán)，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內容。

《意見》指出，要健全主體功能區(qū)制度，完善國土空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等各類空間布局。

自然資源部土地工程技術創(chuàng)新中心主任、二級研究員鄖文聚認為，國土空間治理事關國家安全、社會穩(wěn)定以及經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，有效的國土空間治理制度創(chuàng)新能為實現(xiàn)國家的全面發(fā)展和滿足人民美好生活需要提供有力支持。

北京師范大學政府管理學院教授周小平介紹，當前，我國國土空間總體規(guī)劃編制基本完成，在“三區(qū)三線”劃定成果基礎上，做好從土地用途管制制度向國土空間用途管制制度轉型的改革部署，構建面向全域、全要素、全周期、多部門、多樣化的管制規(guī)則體系，完善空間傳導機制，有助于實現(xiàn)全域國土空間全要素統(tǒng)一管治。

周小平認為，國土空間用途管制是基于底線約束的基本原則實現(xiàn)所有國土空間全要素統(tǒng)一管控，在我國主體功能區(qū)制度和“三區(qū)三線”劃定為基礎的國土空間規(guī)劃體系制度下，保護與開發(fā)的空間格局真正落實關鍵還要看利益共享和補償機制能否建立。

對此，周小平建議，加速構建利益共享和補償機制，保障規(guī)劃落地實施。首先，進行橫向補償和縱向轉移支付相結合的制度設計，補償永久基本農(nóng)田保護區(qū)和生態(tài)保護區(qū)內的主體利益損失；其次，構建政府、市場、農(nóng)民等主體參與機制，按“誰投資、誰收益”的原則，實現(xiàn)利益共享；最后，繼續(xù)深入建立與推廣生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，通過市場機制促進實現(xiàn)生態(tài)空間資源價值。

協(xié)同管控 牢守“耕地紅線與生態(tài)紅線”

《意見》指出，堅守生態(tài)保護紅線，強化執(zhí)法監(jiān)管和保護修復，使全國生態(tài)保護紅線面積保持在315萬平方公里以上。堅決守住18億畝耕地紅線，確保可以長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。

中國農(nóng)業(yè)大學土地科學與技術學院教授孔祥斌建議，精準識別永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線系統(tǒng)的空間沖突區(qū)域，建立協(xié)同的科學用途管制，是確保生態(tài)紅線“落得準、落得實、守得住”的關鍵。

“隨著國家生態(tài)保護紅線的劃定與野生動物保護力度增加，特別是生態(tài)紅線確定范圍以及管控要求增加，一些區(qū)域生態(tài)條件顯著提升，但是也帶來一些影響。以野豬為代表的野生動物種群數(shù)量增加，對農(nóng)田的破壞范圍已經(jīng)由點及面擴散到全國丘陵山區(qū)縣。”孔祥斌說。

對此，孔祥斌建議，構建永久基本農(nóng)田紅線與生態(tài)紅線協(xié)同用途管控新機制，針對紅線沖突區(qū)，建設農(nóng)田防護林網(wǎng)、隔離帶，緩解野豬對耕地紅線和糧食生產(chǎn)的影響；針對沖突區(qū)的細碎化和邊際化耕地，調整農(nóng)業(yè)種植結構、優(yōu)化耕地空間格局。此外，適當優(yōu)化沖突區(qū)生態(tài)保護紅線范圍，調整生態(tài)保護紅線管控規(guī)則，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間與生態(tài)空間的優(yōu)化布局，促進生態(tài)良性保護和生態(tài)系統(tǒng)平穩(wěn)發(fā)展。 

加快推進 生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場機制

《意見》指出，要健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，推進生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式和投融資模式創(chuàng)新。

上海交通大學中國城市治理研究院副研究員古曉坤認為，將生態(tài)產(chǎn)品供應與城鄉(xiāng)居民需求建立起對接，使隱性的國土空間生態(tài)產(chǎn)品價值在市場上得到認可，有利于推進消費者為空間資源提供生態(tài)產(chǎn)品“買單”。

如何加快推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場機制，為國土空間保護提供可持續(xù)動力？

谷曉坤表示，國土空間品質的提升是前提，應當用好土地綜合整治和生態(tài)修復的政策工具，提高國土空間品質，奠定生態(tài)產(chǎn)品價值基礎。同時，激發(fā)生態(tài)產(chǎn)品價值市場化實現(xiàn)場景，建立從資源保護、規(guī)劃整治、整體運營以及價值分享等不同治理環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性制度創(chuàng)新。

“我們也應加快推進生態(tài)產(chǎn)品碳匯交易機制與措施的落地實施，加快推進相關制度措施的創(chuàng)新，同時還需要重視如何從政策創(chuàng)新上鼓勵綠色金融、綠色債券等工具的引入和使用。”谷曉坤補充說。

鄖文聚表示，通過空間管控和市場化相結合的制度創(chuàng)新，強化國土空間規(guī)劃實施管理、保障開發(fā)與保護空間格局的落實、顯化生態(tài)空間資源價值，能夠為國土空間治理的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)友好奠定更為堅實的基礎，助力美麗中國建設。 

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