新華網(wǎng)消息 8月31日，20年來首次大修的預算法歷經(jīng)四審，高票通過。全國人大常委會委員、人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員、經(jīng)濟學家辜勝阻就新預算法接受采訪時表示，新預算法融入了十八屆三中全會新的改革理念，將引領國家治理現(xiàn)代化。十八屆三中全會決定中指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。在全面深化改革的背景下，新預算法的實施承擔著推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大使命與責任。
辜勝阻認為，預算制度是現(xiàn)代國家治理體系的重中之重，關乎民生福祉，牽一發(fā)而動全身。預算法被稱為“經(jīng)濟憲法”，其修訂過程一直備受社會各界關注。全國人大統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，在一審、二審之后，全國人大就審議稿向社會公開征求意見，二審稿收到了近33萬條意見，超過個稅修正案創(chuàng)下的23萬多條意見的紀錄。
新預算法呈現(xiàn)諸多亮點：一是立法宗旨的突破，從“健全國家對預算的管理”到“規(guī)范政府收支行為”，凸現(xiàn)預算法從管理法向控權法轉變。原預算法的立法目標為“強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預算的管理”，帶有鮮明的計劃經(jīng)濟特色，這種強化政府管理權力的管理型預算已經(jīng)與當今時代的新形勢嚴重脫節(jié)。新預算法明確提出“規(guī)范政府收支行為”的立法宗旨，建立規(guī)范和制衡政府收支行為的法治型預算制度，這表明新預算法更強調約束政府預算行為的手段，由此實現(xiàn)了預算法從管理法向控權法的轉變。同時新預算法把原來規(guī)定中的“加強國家宏觀調控”等內(nèi)容去掉，進一步明確新預算法的功能在于控制、約束政府的預算權，監(jiān)督政府如何“花錢”，“讓權力在陽光下運行”，實現(xiàn)國家分配公共資源的制度化、規(guī)范化、程序化。
二是實行“全口徑預算”，把政府的全部收支納入預算范圍。在原預算法框架下，政府的收支只有一部分在法律的籠子里，存在大量游離于監(jiān)管外的各級政府的“第二財政”，這部分“小金庫”成為了法外之地和滋生腐敗的溫床。對此新預算法明確規(guī)定了“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，并具體指出“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”等四項內(nèi)容。這將把長期以來游離于監(jiān)管外的收入納入監(jiān)管范圍，有利于建立健全全口徑預算管理體系，杜絕 “小金庫”腐敗的可能性，維護法律的權威。
三是規(guī)定“預算全公開”，推進預算民主。預算法提出要“建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，以及對于政府的舉債情況的說明，應該在規(guī)定期限內(nèi)由政府財政部門向全社會公開說明，對于預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告也應向社會公開。預算公開是現(xiàn)代預算制度的本質特征，公開是監(jiān)督的基礎，通過預算公開制度保障人民群眾對于財政預算的知悉權，強化公眾對預算活動的監(jiān)督，通過“曬預算”實現(xiàn)預算民主，建設陽光型政府。
四是完善預算審查、監(jiān)督、明確預算責任，強化對預算的硬約束。新預算法規(guī)定各級人大要對本級預算、決算進行審查監(jiān)督，并細化了審查的具體內(nèi)容，對于重點支出和重大投資項目的預算安排和資金使用績效也明確規(guī)定了審查要求。新預算法增加規(guī)定，各級人大預算審查的重點是：預算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；對下級政府的轉移性支出預算是否規(guī)范、適當?shù)葍?nèi)容。
為確保收入預算從約束性轉向預期性，新預算法要求各級預算收入的編制，應當與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應，與財政政策相銜接；各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。同時為了提高預算審查的效率，新預算法將兩會前全國人大財經(jīng)委初審中央預算草案時間從會前30天提前到45天，給審查以充分的時間，而對地方人大的預算審查，要采取多種形式廣泛聽取社會意見。這些具體化的修改強化了對預算監(jiān)督審議的力度，有利于提高預算的科學性和民主性。
五是明確規(guī)范和完善轉移支付制度。原預算法沒有把轉移支付納入管理范圍，導致當前轉移支付存在大量的管理漏洞，引發(fā)了“跑部錢進”、資金濫用、滋生腐敗等問題。新預算法明確提出要實行財政轉移支付制度并著重細化了關于專項轉移支付的相關規(guī)定，要求建立健全專項轉移支付的“定期評估和退出機制”，凡市場競爭機制能有效調節(jié)的事項，“不得設立專項轉移支付”。針對現(xiàn)存的下級政府配套資金壓力過大問題，新預算法規(guī)定除上下級政府共同承擔事項外，上級安排專項轉移支付不得要求下級配套。新預算法明確了轉移支付應該定位于推進基本公共服務的均等化，表明轉移支付應該用于政府公共事業(yè)而非干預市場經(jīng)濟活動，要管住政府“閑不住的手”，進而有效減少腐敗、尋租等問題的發(fā)生。
六是允許在嚴格控制風險的條件下，有限“開閘”地方舉債。我國地方政府債務問題一直受到海內(nèi)外的高度關注，是否允許地方政府舉借債務一直是預算法修改的難點和焦點。當前，我國宏觀經(jīng)濟面臨整體的下行壓力，財政收入增速放緩，而財政支出剛性較強，地方政府償債壓力進一步加大。2014年我國到期需償還的地方政府負有償還責任債務占債務總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。在這樣的背景下，新預算法在嚴格控制風險的前提下放行地方政府舉債，并規(guī)定除滿足預算法規(guī)定外“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”，對于規(guī)范地方政府債務融資具有重要意義。
辜勝阻表示，新預算法體現(xiàn)了為地方政府發(fā)債“開明渠，堵陰溝，建防火墻”的政策思路，在有限“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，設置了“九道鎖”，以嚴格防范債務風險的擴張。
一是舉債的范圍，僅預算中必需的建設投資資金可以在國務院確定的限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券來籌措；
二是舉債規(guī)模，需要國務院報全國人民代表大會及其常委會批準；
三是債務的管理方式，省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，要列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準；
四是償債的計劃和資金，舉借的債務要有償還的計劃和穩(wěn)定償還資金的來源；
五是有明確限定的用途，債務資金只能用于公益性資本性支出而不能用于經(jīng)常性支出；
六是要建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制，對債務風險進行精準識別，處理好潛在風險；
七是問責機制，要防止地方政府違反預算法規(guī)定舉債，處理好地方政府“新官不理舊賬”、嚴重透支未來“吃子孫飯”等問題；
八是地方政府及其所屬部門不得在法律規(guī)定之外舉債，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，防止出現(xiàn)地方政府舉債開了“前門”，堵不住“后門”局面。
九是債務公開，實行陽光舉債。
辜勝阻強調，對于地方政府舉債問題，一味地“堵”是不行的，而是應該疏堵結合，構建以債券為主的地方政府負債融資機制和降低地方政府負債融資壓力并行機制，借預算法修訂的契機，多措并舉，讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、有限化、陽光化，處理好當前地方政府債務中“黑箱”和“黑洞”的問題。
為此，他進一步為國務院修訂預算法實施條例，實施新法提出六條建議：
一要明確規(guī)定政府舉債的債務上限，設立舉借債務的“紅線”，建立地方政府債務規(guī)模控制的綜合指標體系，以一系列公開、公平的約束指標作為地方政府發(fā)債的前置條件。在指標設置上要充分考慮到我國作為發(fā)展中國家的特征，不僅要考慮到地方政府負債率、債務率等一些債務類指標，也要將一些反應經(jīng)濟增長需求的指標考慮在內(nèi)。
二要加快編制政府資產(chǎn)負債表，建立起全口徑的政府會計制度，尋求地方政府債務治理的平衡點，避免地方政府過度舉債。要通過編制政府資產(chǎn)負債表，明確設計和執(zhí)行地方政府的負債率、償債率等指標，建立地方政府財政收入與債務之間的關聯(lián)機制，將地方政府的債務規(guī)模控制在合理范圍內(nèi)。
三要進一步明確債務資金用途，并對不同類型的債務實行不同的管理辦法。需要進一步明確新預算法中“公益性資本支出”的法律含義。同時，不同的建設項目的收益情況可能不同，形成的債務對政府債務的償還能力影響也不同，因而必須對用于不同收益項目的債券實行不同的管理辦法。
四要將政府債務作為預算公開的重要組成部分，使地方政府債務在陽光下運行。要借新預算法強調預算公開的政策東風，著手建立完善的政府債務信息動態(tài)披露機制，讓政府債務陽光化。要將地方政府債務投向作為信息披露的重要內(nèi)容，讓社會各界都能參與監(jiān)督債務資金的運行情況。
五建立地方政府債務風險預警及應急處置機制，制定一些高負債地區(qū)的應急預案，避免局部地區(qū)債務風險惡化為地方政府性債務危機。對于一些經(jīng)濟發(fā)展水平比較弱而又過度負債可能出現(xiàn)“償付性危機”的地區(qū)，要在可控范圍內(nèi)實行“定點爆破”，避免風險疊加出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。
六要堅持有所為、有所不為，積極利用政府與社會資本合作模式(PPP)分攤地方政府負債融資壓力。在公共品領域，要推進基礎設施和公共服務的公私合作伙伴模式，緩解地方政府單純依靠財政投入帶來的資金壓力，從而降低地方政府的債務融資需求。(劉 偉 莊芹芹 曹譽波)