土壤污染不容樂觀利用效率普遍不高
中國土地整治亟須強有力法治保障
2015年6月25日是我國第25個“全國土地日”，今年的主題是“節約集約利用土地 推動土地利用方式根本轉變”。
目前，我國城鎮、農村存在大量閑置、低效利用土地已是不爭的事實，不僅造成了稀缺的土地資源浪費，更為城鎮化進程設置了大量障礙。同時，城鄉建設用地利用率不高、經濟發展建設占用大量耕地、土壤污染等仍是我國土地整治工作亟待解決的問題。今年6月初，國土部印發通知，正式啟動“十三五”全國和省級土地整治規劃編制工作。通知要求，全國土地整治規劃在2015年年底前完成編制。業內表示，這項整體規劃將令長期進展緩慢的城鄉閑置土地高效利用工作加速，讓此前各地探索的方式能盡快予以推廣。《法制日報》記者走訪相關專家，試圖通過對法治國土建設的探討，為推動土地整治工作進一步發展獻計獻策。
在我國現有的20億畝耕地中，有超過3億畝耕地處于15度以上的坡地或位于林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內，大部分需要退耕還林、還草、還濕和休養生息；
還有相當數量耕地受到中、重度污染，土壤點位超標率接近20%，大多不宜耕種；
全國土壤總超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%，調查的工業廢棄地中超標點位占34.9%，工業園區中超標點位占29.4%。耕地土壤污染治理與修復需海量資金作為支撐；
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這組來自于國土資源部土地整治中心發布的《土地整治藍皮書：中國土地整治發展研究報告No.2》的數據，被諸多媒體評價為“觸目驚心”。
“土地是支撐經濟發展的基本要素，具有保障和約束雙重作用，經濟發展新常態必然帶來土地利用和管理的重大趨勢性變化。以土壤污染為例，其關系到國家食品安全，為全社會高度關注。”藍皮書作者、國土資源部土地整治中心實施管理處處長賈文濤表示，面對經濟下行壓力，國務院出臺了穩增長、促改革、調結構、惠民生的一系列政策措施，仍然是“穩”字當頭，對土地的需求結構雖有變化但總需求仍然居高不下，土地管理工作面臨著巨大的保障發展的壓力。在經濟發展新常態下，大力推進土地整治對破解保障發展和保護資源“兩難”命題具有十分重要的意義。
經濟發展建設占用大量耕地
一方面，我國人多地少、優質耕地少、后備資源少的基本國情沒有發生根本性改變，糧食安全的基礎仍不穩固，耕地保護面臨的壓力前所未有；另一方面，我國城鄉建設用地利用效率普遍不高，閑置、廢棄、低效利用土地大量存在，盤活利用潛力巨大。
這是國土資源部土地整治中心藍皮書課題組對我國目前土地利用現狀的評價。
“地方經濟對建設用地的依賴程度巨大，耕地保護的形勢更加嚴峻，加上一些地方耕地后備資源匱乏，要實現縣域、市域內的占補平衡難度越來越大，占優補劣、占多補少的現象并不鮮見，尤其是優質連片的耕地資源沒有得到積極主動的保護和改造提升。”國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚介紹說，長期以來，我國經濟發展過度依賴投資拉動和資源的高消耗，建設占用了大量耕地。
據第二次全國土地調查，僅1996年“一調”至2009年“二調”的13年間，全國因建設占用、生態退耕、結構調整和災毀減少耕地超過2億畝，其中大多數是優質耕地，僅東南沿海5省就減少水田1798萬畝，相當于減掉了福建省全省的水田面積。按照噸糧田的標準計算，相當于損失掉了180億公斤的糧食產能。
在城市用地方面，則存在體系、結構性等諸多問題。以近年來備受社會關注的“鬼城”為例，就屬于城市用地內部問題，需要在城市發展過程中依據階段特征不斷調整不合理的土地利用方式，全面提升城市品質。
城鄉建設用地增減掛鉤政策實施問題、農耕文化傳承問題、鄉鎮企業土地利用粗放、防止農村土地過度資本化等，則是鄖文聚等人發現的我國鄉村目前面臨的土地整治問題。
在如何進行土地利用這一問題上，鄖文聚用了兩個“最”字——堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。
“我國長期面臨土地資源緊約束，必須改變當前城市過度擴張、耕地和生態用地快速減少的不可持續發展態勢，減少因土地利用不當引發的資源環境和民生問題。耕地紅線要嚴防死守，保護耕地要像保護文物、保護大熊貓那樣來做。要堅定不移地推進節約用地，真正管住總量、嚴控增量、盤活存量，切實優化土地的利用結構，提高土地利用效率。”鄖文聚說，同時，更要認真審視耕地保護、城市發展、生態保護之間的關系，避免條塊式的認知、管理方式。
土壤污染治理修復需海量資金
在鄖文聚看來，我國目前面臨著“不穩定”的耕地問題。
何謂“不穩定”？鄖文聚的解釋是，全國有14945萬畝耕地位于東北、西北地區的林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡，大部分需要退耕還林、還草、還濕和耕地休養生息；有相當數量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種；此外，還有部分耕地因開礦塌陷造成地表土層破壞、地下水超采，已影響正常耕種。
近年來，土壤污染特別是耕地污染問題因與經濟社會發展和人們的日常生活息息相關，成為社會各界普遍關注的焦點。2014年4月《全國土壤污染狀況調查公報》的發布，使得全社會對土壤污染問題的關注度迅速升溫，土壤污染治理與修復成為今后相當長一個時期內一項艱巨繁重的重大歷史性任務。
“黨的十八大以來，黨中央、國務院就土壤污染治理與修復作出一系列部署。2014年中央一號文件提出‘啟動重金屬污染耕地修復試點’。當年4月，國家正式啟動重金屬污染耕地修復綜合治理工作，試點耕地面積170萬畝，計劃實施周期為三年至五年。”賈文濤說，耕地土壤污染對耕地質量等有何影響、是否應該將土壤污染因素納入耕地質量等評價指標體系、納入后的評價結果會對我國糧食安全產生哪些影響、污染耕地如何使用等，諸如這些土地問題都亟須研究解決。
同時，賈文濤坦言，我國耕地土壤污染治理與修復工作剛剛起步，發展較慢，還遠未形成規模和產業化。
“總體上看，幾個關鍵問題仍亟須破解。一是法治建設，二是規劃引領，三是技術創新，四是標準規范，五是資金保障。”賈文濤說，特別是資金問題，我國土壤污染形勢嚴峻，治理與修復絕非朝夕之功，需要海量資金做支撐。解決土壤污染修復治理所需資金問題，單靠政府是遠遠不夠的，需要建立健全融資機制，強化污染主體責任，吸引社會和民間資本參與進來，保障土壤治理與修復工作穩步持續推進。
規劃“不足”致土地整治惡性循環
土地整治是當前擴內需、穩增長、惠民生的重要舉措。通過土地整治，可以有效改善農村基礎設施、公共服務設施和綜合人居環境，促進城鄉公共服務均等化，拉動農村投資和消費需求。
然而，國土資源部土地整治中心藍皮書課題組通過調研發現，國土規劃存在的諸多問題正成為阻礙土地整治向前發展的“攔路虎”。
“目前，國土部門主要采取以土地利用總體規劃為總綱、運用土地利用年度計劃進行調整、由上至下層層落實的強管制型規劃管理、實施方式。由于中短期實施型土地規劃的長期缺位，注重操作性、注重地方政府施政意圖的土地整治規劃在土地規劃體系中的定位不夠清晰，以致地方政府及其國土部門在規劃審批實施的主體、規劃的約束性和引導性等方面有所混淆，造成部分基層土地整治規劃依然按照粗線條、戰略型、底線型規劃編制，從規劃任務設置、空間安排、建設標準等各方面都難以達到指導項目實施的要求，形成從認識不到位到編制不到位再到執行不到位的惡性循環。”鄖文聚說，同時，受編制內容、審批機構、實施過程和監督方式等環節的影響，在項目申報立項、實施、驗收的管理過程中，地方規劃的引導、管制作用十分有限，有些地方甚至采取簡單平均、“天女散花”的方式進行項目安排。
此外，鄖文聚等人注意到，由于規劃在耕地保護方面的強約束性，不少地方政府認為下達的任務重、要求高，影響地方發展；項目區農戶則認為項目是形象工程，工程實施只按標準、規范，不符合實際、不結合產業發展、不解決民生需求就干不到農戶心坎上，還會遺留不少問題；基層干部兩頭受氣，領導不樂意、基層不愿意、群眾不滿意，相當程度上打擊了地方的積極性。
立法層次不高法律效力較低
土地整治法治建設有待補齊短板
1998年修訂的土地管理法第四十一條規定“國家鼓勵土地整理”，這是我國首次在法律層面對土地整理作出明確規定，雖然只是原則性的規定，但邁出了土地整治法制化的關鍵一步。
自此以后，我國在土地整治方面的法律法規開始從無到有，礦產資源法、農業法、森林法、水土保持法等法律中也開始針對土地整治作出相關規定。
“目前，我國已從法律、行政法規、部門規章等方面對土地整治工作進行了規范，土地整治法制建設已取得初步成就，但還存在不少問題。”國土資源部土地整治中心藍皮書課題組成員、國土資源部土地整治中心工程師任佳注意到，目前，我國土地整治相關規定散見于各種法律法規、政策文件中，缺乏專門的、適用于全國范圍的土地整治法律法規。在土地整治實踐中，解決具體問題的依據多為政策文件，存在立法層次不高、法律效力較低等問題。同時，部分法律法規、政策文件之間還存在沖突，不利于土地整治工作的開展。
此外，國土資源部土地整治中心藍皮書課題組發現，由于相關部門在農田建設方面的職能存在交叉重疊現象，職能界定不清對土地整治的沖擊和制約越來越大。
“在土地整治實踐中，還存在程序不完備、運作不規范等問題。土地整治各個環節的具體操作流程還不完善，部分程序過于繁瑣，不符合實際操作需求，導致土地整治項目實施進度緩慢。”任佳說，土地整治相關規定內容還不夠完善：土地整治公眾參與的形式、程序和內容缺乏具體規定，公眾參與的法律地位難以保障；土地整治行業管理相關制度尚未建立，行業管理混亂；土地整治后期管護的相關規定還不夠健全，管護主體的權利與義務、管護的任務與目標均未明確，同時缺乏對管護資金的規定。
對此，任佳建議，在國家層面，應加快土地管理法的修訂進度，設立土地整治專章。同時，要加快制定土地整治專項法規，對土地整治工作的主要內容和重大問題作出更加細化的規定。另外，針對土地整治工作的關鍵內容制定實施細則，指導實際操作。在地方層面，要根據上位法的規定，積極制定或修改土地整治地方性法規和地方政府規章。
“土地整治影響范圍廣、觸及利益深，開展這項工作既要明確規定涉及任務內容、程序方法的制度規范，又要妥善解決有關資金籌措、權屬調整等重大問題，需要強有力的法治保障。”對此，國土資源部土地整治中心副主任鄖文聚建議，近些年來，土地整治的綜合成效日益顯現，但法治建設的短板也不斷凸顯，法治建設滯后于實踐發展的需要。要盡早出臺土地整治法或土地整治條例及其配套法規，依法規劃，依法實施土地整治探索，依法解決糾紛沖突，依法規范各類土地整治活動。 (本報記者趙麗)