9月5日晚，寧波下橋村召開村民代表會議，40多名村民代表商議菜市場租金分配方案。

記者走訪的村子主干道上，36條“權力清單”漫畫隨處可見。新京報記者 金煜 攝

　　項目招投標管理、集體資產資源處置、村民宅基地審批……如今，在浙江寧海縣多個行政村，這些重大事項都是村民自己說了算。

　　今年3月，寧海縣427個村的上萬名農村干部和村民領到了一本小冊子：《寧海縣村級權力清單三十六條》，以漫畫形式闡述了包括村級招投標、宅基地審批、低保戶申請等在內的涉及農村重大決策和民生問題的流程。小冊子的制作方，寧海縣紀委方面表示，流程均來自現有涉農法規政策，其意在規范農村干部的“小微權力”，幫助村民更好地實施自治。半年多以來，寧海縣反映村干部問題的新信訪量下降了八成以上，多位村干部表示，雖然因為程序更為透明而民主協商的過程增多，但因不再礙著人情辦事，工作更為輕松，干群矛盾緩解。專家表示，此舉也有助于防止村干部“小官巨腐”。

　　低保名額調整，未出現上訪

　　據新出的36條“權力清單”，低保申請必須要經過兩委聯席會議商議、村民代表會議決議、結果公示7日等環節

　　寧海縣力洋鎮平巖村有800多人，來自五湖四海。今年，年輕的黨支部書記張賢安碰到了一件棘手事。

　　平巖村不富裕，年集體收入僅4萬元，貧困戶挺多。今年，民政部門調整了給村里的低保戶名額，從原先的43個名額下調為18個。

　　“任何一戶低保被取消名額，都可能跑來我家(鬧事)，因為他們覺得這就是你一人決定的。”張賢安說。

　　低保申請在過去的實際操作中，可能是村主任或村支書一人說了算，或頂多就在兩委聯席會議上通一下氣即可，而根據36條“權力清單”，低保申請必須要經過兩委聯席會議商議、村民代表會議決議、結果公示7日等環節。

　　今年，針對低保事項，平巖村共進行了四次村民代表會議協商，40多名黨員代表、8名兩委會班子為每戶人家打分、分類，最后定下了18人名單。

　　名單出來后，還是有兩戶人家跑到張賢安家里，希望幫其再“爭取一下”，“我說現在這不是我一人決定的，是大家一起決定的，你要覺得比哪戶人家更符合條件的，我們再重新召開會議。”

　　最終，此次分配低保并未出現大的矛盾，沒有村民就此事上訪。

　　村民參與“權力清單”梳理

　　權力清單所有內容都來自現有法律法規，清單在村民代表會議通過，變成村規民約，這就是農村依法自治的章程

　　36條“權力清單”是寧海縣為基層村干部權力上的一道“枷鎖”。實施“權力清單”的初衷，是為了在巨大民生工程投入背景下，規范村干部的行為。

　　“現在的村干部權力實在太大，有的村一年有幾百萬，甚至上千萬元的工程，一人獨攬大權，很容易犯錯誤。”寧海縣紀委書記李貴軍說。

　　去年以來，在新農村建設推進、涉農惠農項目落實下，寧海縣的民生工程投入達到4.7億元，如此巨額資金分配到146個村子，如果還存在“人情賬”、“糊涂賬”，重大事項依然還是村一把手做決定，則很容易出現問題。

　　最終出臺的“權力清單”手冊，是寧海縣紀委與各縣部門、鄉鎮上千人歷時半年，召開上百次會議，數易其稿后的結果。最后提煉出36條“權力清單”基本覆蓋農村主要村務工作的內容。

　　整個梳理過程也伴隨著村民參與。寧海縣紀委介紹，權力清單制作過程中，在村民代表會議上征求了20多個村子老百姓的意見，得到了普遍歡迎，“連手冊封面的顏色都是村民自己挑的。”參與該工作的寧海縣紀委宣教室主任嚴雪婷說。

　　“權力清單所有內容都來自現有法律法規，是把過去模糊不清的內容梳理。清單在村民代表會議通過，變成村規民約，這就是農村依法自治的章程。”李貴軍說，“村民自治靠的是村規民約，我們就是幫助老百姓把這個寫到村規民約里去，讓老百姓都知道，這是村里面的章程。”

　　“紀委是搞基層黨風廉政建設，主要是管好村干部，不插手村民依法自治。”李貴軍說，“我們就是幫助村民搞好村務監督工作。”

　　村干部決策面臨三級監督

　　36條“權力清單”有著上級監督下級、平級監督、下級監督上級三級監督制度，出了問題，“總有一級會反映出來”

　　36條“權力清單”主要分成“村級集體事項”和“便民服務事項”兩大類，前者涉及村級重大決策，村級招投標管理、村級集體資產資源處置等事項，后者涉及宅基地審批、救助救災款申請、計生等涉及村民個人利益的事項。

　　牽扯到村集體經濟收益使用、土地承包經營、宅基地使用、征地補償費使用等重大事項方案，需要走包括“村黨組織提議”、“兩委聯席會議商議”、“黨員大會審議”、“村民代表會議決議”、“兩委會組織實施決議”5個過程在內的“五議決策法”，其中，決議結果需公示3日，鎮里派駐的村監會全程監督。

　　“這就是民主決策的過程。”力洋鎮紀委副書記徐建岳說，明晰了村干部權力的決策過程，有著上級監督下級(村監會)、平級監督(五議決策法)、下級監督上級(公示)三級監督制度，出了問題，“總有一級會反映出來”。

　　以征地款分配為例，他說，此前，在村干部權力未加以明確之前，征地款劃入村集體戶頭后，“劃過來多少錢老百姓不知道，村集體戶頭劃到個人戶頭多少錢也不知道”。

　　2006年到2008年，力洋鎮的三個村子，恰逢征地啟動，11個村干部因侵占征地款被判了刑，判刑的都是村主任、村書記和文書，“犯的都是一樣的事，都是集體犯罪，當時對錢的監管不到位。”徐建岳說。

　　而現在，在五個流程的會議審議中，村民就知道了多少征地款劃撥過來，這些錢不經過村干部之手，而直接打入村民個人賬戶，且分配方案全部公示，村監會也全程監督。

　　“村干部是最大受益者”

　　“程序上出了問題，村干部可能頂多就是在村里面做一下檢討，紀委更多以警告、批評的方式處理，并不用啟動國家機器”

　　寧海縣紀委統計，“權力清單”實施半年多以來，寧海涉農信訪同比下降15%，反映村干部廉潔自律問題的初信初訪案件下降了84%。

　　寧海縣的權力清單嘗試，得到了寧波市乃至浙江省的肯定，在象山、北侖等寧波其他區縣，類似的權力清單制度也正在推廣。

　　“村干部是最大受益者。”李貴軍反復提到自己的這個觀點，程序上出了問題，村干部可能頂多就是在村里面做一下檢討，紀委更多以警告、批評的方式處理，“以挽救為主”，而并不用啟動國家機器，而目前的做法，他認為是在“治本”，“真正的制度建立起來，才能解決根本問題。”

　　在推行權力清單過程中當地也曾遭遇激烈沖突。

　　下橋村就曾經歷過類似的沖突。逢36條“權力清單”出臺之際，下橋村當時決定在菜市場引入大超市。下橋村菜市場位于極好的繁華地段，是一座三層共近2萬平米的大樓。按照規定，如此大項目必須公開招標。

　　村主任陳冬娥透露，招標前不少人向她送錢，希望不要公開招標，她都拒絕了。“現在有36條，你再送就不要來招標了。”

　　招標當天，陳冬娥看好的一家超市負責人沒有出現在現場。事后，她才知道，反對公開招標的村民制造事端，令該超市負責人無法趕赴招標。涉事村民被拘留。

　　“一些村民形成了習慣，認為你招標，我就找你村主任和書記。如果你不給我，那就是你把我卡住了。”寧海縣紀委黨風室主任葛知宙說，“你要執行36條，那我就要反對你，包括反對你招來參加投標的企業。”

　　桃源鎮首次公開招標以失敗告終。第二次招標，鎮干部前來助陣，強力推動，終于順利完成。一家陳冬娥從未接觸過的企業成功競標，此前涉事企業因心生擔憂未出現。

　　“這是36條觸動了一些人的利益而發生的極端例子。”李貴軍希望隨著講規矩、講規范的理念進一步推廣，曾經破裂的農村社會關系可以得到重新修復，“把權力放在陽光之下后，每個人的尊嚴和價值都可以得到維護。”

　　寧海縣嘗試的“權力清單”，類似于村民自治里面的實施細則，讓群眾掌握法律，看得懂法律，得以進行監督。把村民自治的權利細化了，對村干部權力進行明確的規范，這應該說是很大的進步。

　　從制度建設看，村民實施自治，排除外來干預，但同時鄉鎮政府通過紀委加強黨對村支書、村黨委的領導。這是目前現實可操作的體制。

　　——中國政法大學法學院副院長焦洪昌

　　新京報記者 金煜