徐駿作

　　我國目前有49個城市擁有地方立法權。提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議的立法法修正案草案，擬將“較大的市”才享有的地方立法權擴大至設區的市，規定可就城市管理方面事項制定地方性法規。

　　溫州27年、煙臺26年、泉州19年、佛山11年……這些數字代表著每個城市爭取“較大的市”的努力時間。在每年的全國人代會上，有許多城市的人大代表向國務院提出建議，要求批準所在的市成為“較大的市”。所有這些不懈的努力，其原因只有一個：現行立法法規定，較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以根據需要，制定地方性法規。這也就意味著，成為“較大的市”，就能獲得地方立法權，從而解決社會治理創新和經濟轉型發展遇到的法制障礙。

　　因此，當立法法修正案草案將地方立法權擴大至全國282個設區的市時，立即引起社會關注。

　　地方立法權下放

　　已停滯21年

　　廣東佛山從2003年開始申請成為“較大的市”。11年來，佛山GDP從1381億元升至2013年的7010億元，但地方立法權始終未能如愿獲得。據不完全統計，佛山目前承擔著國務院及其部委賦予農村綜合改革、經濟發達鎮行政管理體制改革、征地制度改革等重大改革試點任務15項；承擔省政府及其廳局賦予的大部制、工商登記制度改革、統籌城鄉綜合改革等改革探索任務25項，其中許多任務都需要從法律層面予以明確規范。而立法權的缺失，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無奈，也讓改革推進步履蹣跚。

　　類似佛山這樣的例子還有很多。問題的癥結在于地方立法權上。1982年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次提出，較大的市可以制定地方性法規，擴展了此前只有省會城市和經濟特區才擁有的地方立法權，但并沒有明確規定“較大的市”的界定和審批標準。此后，國務院先后4次批準了19個城市為“較大的市”。1993年國務院批準江蘇蘇州、徐州成為“較大的市”之后，批準工作隨即陷入停滯。時至今日，我國仍然只有49個城市擁有地方立法權。

　　“較大的市”批準工作停滯的這21年間是我國飛速發展的黃金時期，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進形成了鮮明對比，尤其是在城市建設和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于沒有地方立法權，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺相應規定，這也帶來了行政處罰標準模糊、于法無據等弊端。

　　“今天的社會是一個復雜社會，地方自主管理事務的范圍越來越廣泛，城市面臨的許多問題都迫切需要用法律來規范。”北京大學教授強世功表示，雖然現行立法法并未賦予設區的市地方立法權，但在現實生活中，每個市的政府都制定了大量規范性文件，且在本行政區域內具有普遍約束力。擴大地方立法權的范圍，有利于規范地方政府的政策制定權，提升政府的管理水平。

　　放開地方立法權

　　具備可行性

　　2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”。這讓許多申請成為“較大的市”的城市看到了希望的曙光。

　　在法學界看來，放開地方立法權早就具備了現實可行性。一些發達地區，人口都在百萬以上規模，經濟社會發展水平普遍較高，法制機構建設普遍較好，加之立法法已經形成了一整套的地方立法體系，對地方立法權限、程序等都做出了十分明確的規定。與此同時，地方性法規、地方政府規章備案制度也在不斷完善，放開地方立法權的條件已經較成熟。

　　比如廣東東莞，來自統計部門的統計數據顯示，東莞人口超過1000萬人，其中本地戶籍人口只有不到20%，絕大部分都是外來人口。對于這種特殊的人口結構，如何保障教育、醫療、養老等公共服務的均等化是一個重大課題。如果一些好的做法、措施不能上升到法律層面，那么外來人口的合法權益也就得不到保障。

　　東莞是一個不設縣、區的地級市，因此東莞選擇了簡政強鎮的特殊做法，將紀律、人事、經濟、教育等眾多經濟社會管理權限下放到各鎮街和園區。然而，在東莞所下放的權限中，絕大部分是法律規定縣級人民政府才能行使的。為了解決這個問題，東莞目前采取以委托、交辦等方式下放，加蓋的也是市直部門的業務章。而在“鎮行縣權”的過程中遭遇了許多法律難題，如鎮一級政府并不具備縣級政府主體資格，需要通過立法明確鎮街行政管理權限。

　　東莞所遇到的問題，也是許多地方政府頭疼的難題。在一些地方，甚至形成了改革與法律博弈的局面，要么地方政府想方設法尋找法律漏洞，鉆法律空子，要么就干脆突破現行法律限制，違背現行法律的宗旨、原則和精神。因此，有專家建議，既然地方政府用大量的規范性文件替代法律，不如干脆擴展地方立法權，將地方對法律的細化、延伸、拓展納入到法律體系之中，憑借立法法對地方立法的規定對其進行限制和規范，以達到維護法律統一的目的，解決現實發展中的諸多矛盾和問題。此次立法法修正案草案擴展地方立法權的規定，就回應了這種觀點。

　　不過，中國人民大學教授朱力宇也指出，賦予設區的市相應的立法權，絕不意味著將“地方立法權一下子擴大到所有設區的市”，立法法修正案草案規定，制定地方性法規的具體步驟和時間，由省一級人民代表大會常務委員會確定，并報全國人民代表大會常務委員會備案，“這表明地方立法將是一個循序漸進、逐步開展的過程。”

　　避免立法權濫用

　　是關鍵

　　“現在地方沒有立法權還搞出來許多‘紅頭文件’進行規范，一旦有了立法權還不疊床架屋整出一套地方法律體系來？”

　　“國家立法呈現逐漸細化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復國家的法律，要么違背國家的法律，境地十分尷尬。”

　　“立法法擬擴大地方立法權”一經媒體報道，立即引發廣泛的討論。持反對觀點的人認為，如果說一次違法的執法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染整個水源。立法權具有權力的一般特性，還存在被濫用的可能。與行政權和司法權的濫用相比，立法權被濫用的危害有過之而無不及。

　　如何防止立法權被地方濫用？朱力宇表示，最重要的還是堅持在我國施行多年的地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則，“所謂‘不抵觸’，是指地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規范之間也應當保持和諧統一，這是維護國家法制統一的必然要求；所謂‘有特色’，首先是相對于中央立法而言，地方立法應根據本地區實際情況來解決自己的特殊問題，其次是相對于其他地區而言，地方立法應從本地區的實際出發，充分把握本地區的特點和規律，使地方立法真正符合本地區實際情況；所謂‘可操作’，是地方立法的效果要最終體現在具體實施上，要重視探索適應本地區經濟社會發展的成本最小化和效益最大化的制度設計。”

　　“立法是一項復雜的工作，需要很高的專業技術水平。”強世功表示，立法人員的素質高低對立法質量有著直接的影響。應對其進行專業的法律訓練，為高質量立法提供保障。此外，如果地方立法權的民主性和公眾參與程度不足，也可能對公眾權利造成損害。因此，在地方立法中必須通過多種渠道擴大公眾參與，同時也要加強全國人大的法律審查權，防止和解決下位法與上位法相沖突的問題。

　　彭波 張瀟月