近日國務院發布《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》(以下簡稱“意見”)，明確了我國的轉移支付制度以一般性轉移支付為主，并確定一般性轉移支付在整個轉移支付中的占比需在60%以上。今年一月一日正式生效的新預算法也有類似的表述。

　　中央對地方為什么要設立專項轉移支付？主要有兩個原因：一是地方政府預算支出，包括一般轉移支付無法應付實際支出的需要，故通過專項轉移支付予以彌補。例如，某個城市突然遇到數十年不遇的水災，水災之后需要構建城市的防洪工程，而這項支出在當年政府編制預算時沒有做出安排，上級政府以專款專用的方式撥給該城市；二是上級政府，多數情況下是中央政府經過慎重考慮，認為某些項目很重要，譬如在豬肉價格比較高的年份，中央政府會認為通過財政補貼豬農可鼓勵他們多養豬，從而平抑市場的豬肉價格，故提出“母豬補貼”的專項轉移支付項目……當然，對于這一類“錦上添花”的專項轉移支付項目，往往需要地方政府予以配套，配套資金比例甚至達到1:1，換言之，如果配套資金不到位，中央財政的轉移支付也難以實現。

　　專項轉移支付作為一般轉移支付的補充，對地方經濟和民生還是發揮過重要作用的。然而，其最大的問題，一是從項目立項、資金撥付到項目績效評估，隨意性太大，削弱了地方財政預算的完整性和嚴肅性，甚至有逃避公眾監督之嫌；二是專項轉移支付所要求的配套資金要求可能最終導致地方政府要么擠占民生財政支出，要么變相舉債；三是“跑部錢進”難以遏止，有可能衍生腐敗。加上項目資金具有“買油的錢不能拿去打醋”的特點，財政資金的使用效率低下；部分經濟欠發達的市縣，其地方政府由于配套資金難以到位而最終導致專項工程爛尾的例子并不少見。

　　為此，新預算法在肯定我國繼續實行轉移支付制度的同時，明確逐步削減專項轉移支付項目；如確實有需要，必須盡量納入一般轉移支付的范疇；新預算法還要求中央財政在財政年度開始之初就要把專項轉移支付指標下達給相關地方政府，將之納入預算管理范疇，以盡量避免“跑部錢進”現象的發生。這次“意見”對于新預算法有關專項轉移支付條文的落實提出了更加具體的要求。

　　然而，中央對地方政府的轉移支付涉及龐大的財政資金，2014年達到了4.7萬億元，如果專項轉移支付項目被大幅削減，那么理論上需要一般性轉移支付項目的增加予以彌補，否則，地方的經濟和民生可能會受到一定的影響。

　　那么應該如何確定一般性轉移支付項目呢？當務之急需要厘清中央和地方的事權與支出責任，明確了哪些是中央事權，哪些是地方事權，中央政府才能確立一般轉移支付的項目和范圍，并確立轉移支付的規模，并據此編制中央政府的財政預算，相應地，地方政府才能在編制地方政府預算時把來自中央政府的一般性轉移支付納入地方財政預算之中。

　　然而，我國現行的財政體制是中央集權制下的層層委托代理安排，中央政府的政策意圖是“集中財力辦大事”，而地方政府則是“有多少錢，辦多少事，甚至錢少也得辦事”，何況在中央、省、市、縣、鎮等五級政府之間的在財政轉移支付的博弈上從來就沒有停止過。有人建議要推出《財政轉移支付法》，提議不錯，但必須認識到，該法并非只是規范一般和專項轉移支付項目的立項、審批以及資金撥付等技術性問題，更重要的是該法需要建基于中央和地方事權與支出責任的合理劃分。(林江 作者是中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授)