《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)指出，要塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局，這是“十三五”時期實施區域發展總體戰略的幾個關鍵要點。面對新形勢，要有新思路、新辦法。
一、地區發展差別呈現持續縮小趨勢
由于自然、地理和社會歷史等多重原因，我國地區之間經濟發展長期存在較大差別。1999年以來，逐步形成了西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先的區域發展總體戰略。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央進一步豐富發展了區域協調發展的理論和實踐，提出并實施了“一帶一路”建設、京津冀協同發展和長江經濟帶建設等新的戰略構想和重大舉措，我國區域協調發展掀開了新的篇章。
2014年聯合國宣布，中國首次邁入“高人類發展指數”國家行列。這是一個歷史性的跨越，其基礎原因在于，經過多年努力，我國區域發展差距逐步縮小。2008年，中西部和東北地區經濟增長速度首次全面超過東部。2014年，中、西部地區生產總值增幅分別比東部高0.5個和1.1個百分點。2010—2014年，西部城鄉居民收入增速均高于東部，東部與西部城鎮居民人均可支配收入比率由1.47下降為1.44，農民人均純收入比率由1.84下降為1.82。中西部地區社會事業全面發展，全部實現九年義務教育，人均預期壽命大幅提升，電視節目綜合人口覆蓋率達到95%以上。高速公路超過5000公里的8個省份中，中西部地區有5個。高速和準高速鐵路網絡同步推進，民航事業加速起飛，電力供應極大改善。西藏、新疆等少數民族集中居住地區快速發展，集中連片特殊困難地區扶貧攻堅見到很大成效，贛南等原中央蘇區以及陜甘寧等革命老區自我發展能力明顯增強，其他邊疆欠發達地區人民生活水平普遍得到較大改善。
盡管我們取得了歷史性的成就，但是區域發展不平衡的問題仍然非常突出。一是地區之間發展水平的差距還比較大。不同區域間的人均財政收入、人均占有財富等重要指標繼續分化，公共服務還遠沒有達到均衡水平。當國民經濟總體上向創新驅動形態轉變時，中西部地區的人才劣勢會更為突出。二是未富先老問題在落后地區更早顯現。全國農村剩余勞動力供給面臨拐點，勞動年齡人口每年減少兩三百萬人，可能會削弱經濟增長和財富積累的根基。東北等地區人口老齡化日益凸顯。出生人口性別比失衡在中西部尤為明顯。三是生態環境方面依然面臨嚴峻挑戰。我國人均水資源非常短缺，地區分布與人口規模很不匹配，超采地下水現象比較嚴重。西部生態比較脆弱，產業梯次轉移、能源基地建設包括風力發電也會對生態環境造成一定的負面影響。四是大宗商品價格長期低迷，尤其不利于中西部地區的資本積累和競爭優勢。此外，扶貧攻堅還有不少“硬骨頭”。東部地區也存在著較大的地區差別，即使在北京周邊也有一個山區貧困帶。
二、促進生產要素跨區域自由流動至為關鍵
《建議》提出，“十三五”時期，要深入實施西部大開發，推動東北地區等老工業基地振興，促進中部地區崛起，支持東部地區率先發展，更好地輻射帶動其他地區發展。實施區域發展戰略，既要加大國家支持力度，更要加快市場取向改革。中西部和東北地區要利用好東部地區產業結構調整升級的機遇，全面對接“一帶一路”建設規劃，加快推進沿江沿邊開發開放，形成同步進入小康社會的新局面。
根據世界銀行的研究報告，過去30多年里，世界貧困人口減少主要歸功于中國的崛起。這個成就的取得，充分證明了社會主義市場經濟的優越性，而且也預示著我們的發展道路還蘊藏著巨大潛力。推進區域協調發展，結果公平是最終目標。做到這一點固然十分重要，但更具有基本意義的是，要最大限度地創造機會公平，調動各地區人民群眾的積極性和主動性，共同創造財富，促進各地區人民的收入水平和生活質量在不斷提高的過程中趨于一致，最終實現國民收入分布與人口地理分布基本吻合。
發達國家都曾經歷過地區差別很大的發展時期，但現在其人口總量分布與高收入群體分布以及骨干企業、著名大學和優質醫院的分布總體相符。我國各地區的自然條件不同，資源稟賦差異，不可能聚集同等密度的人口，也不必要追求相似的產業結構，但是居民的實際生活水準可以相近。我國是一個統一的多民族的人口大國，社會主義制度為經濟發展創造了更廣闊的空間。總之，實現區域協調發展，根本上要做到以人為本，實現人的全面平等發展。
改革開放以來，特別是新經濟體制基本確立以后，生產要素在市場的作用下開始跨區域配置，勞動力在全國范圍可以自由流動。但是，由于傳統觀念和老體制因素的束縛，生產要素的跨區域流動還存在不少限制。一方面，中西部農村轉移到東部城市就業的人口，長期不能享受到完全的市民待遇，應當獲得的經濟利益和社會權益大打折扣。另一方面，東部的資本、技術和人才進入中西部也往往會遇到各種障礙。
人口的跨區域轉移是實現區域協調發展的最重要前提。根據自然條件和主體功能區規劃，一些人口過量承載的中西部省份必然會有一定比例的居民永久性地流動到東部發達地區。目前發達地區在接收外來人口方面還沒有做好充分準備，甚至存在著外來人員最終將返回家鄉的預期。如果這種預期成為事實，不僅區域協調發展會落空，而且勢必會造成很大的全國性經濟社會問題。
中西部地區資源豐富，有條件形成要素流進的洼地。東部的許多企業家和專業人士，包括外資企業和外國專家，還包括一部分中西部外出務工人員，都有到中西部進行投資創業的積極性。對他們來說，法治化的營商環境最具吸引力。要引導東北老工業基地積極發展和培育市場，深化國有企業改革，培育內生發展動力。過去，在扶持落后地區發展時，政府辦企業、辦產業，花費了很多精力和資源，結果大多事與愿違。要認真總結政府代替企業干預市場的教訓，下決心破除限制要素自由流動的各種體制機制障礙，打破地區封鎖和壟斷，進一步強化全國統一市場，促進生產力布局優化。
中西部的重慶、成都、西安、武漢、鄭州、合肥、貴陽等內陸城市，近年來經濟社會都得到較好發展，其原因在于，除了交通、能源、電信等硬設施有了極大改善之外，這些地方的軟環境也有了很大改善。要引導各地進一步簡政放權，提高行政效能，加快基礎設施互聯互通，健全市場法律制度，依法保護投資者合法權益，營造法治化、國際化營商環境。
三、政府應該也能夠發揮更積極作用
在市場經濟條件下，實現區域協調發展主要依賴于市場機制，這是基礎性的決定因素。但是政府仍然具有不可替代的獨特作用，必須發揮好相關的法律、規劃、政策等調控工具作用。只有如此，才能實施區域發展戰略，才能落實《建議》提出的“支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，加大對資源枯竭、產業衰退、生態嚴重退化等困難地區的支持力度”。
我國城鄉差距比較大，這是東中西部各地區的共性，表現在全國層面，區域差距更尖銳地反映在農村居民的收入上。縮小城鄉差距，一個重要途徑是加快推進城鎮化。要進一步完善主體功能區制度，細化主體功能區劃分，推動形成主體功能約束有效、國土空間開發有序的新格局。完善生態補償制度，集約高效開發能源資源，提高能源安全保障程度。
國家掌握著行政機構、高等院校、國有企業、司法機關、軍事單位以及其他各種公益設施的規劃分布權力，應當更多地考慮其布局所產生的經濟社會影響，科學合理地進行調整和改革。在符合其他必要條件的前提下，盡可能將公共事業機構、設施和項目安排到欠發達地區以及人口流出較多的地區，形成更廣泛的帶動作用。
目前，地區間的基本公共服務不均衡問題還很突出。高中階段入學率、高等教育毛入學率，東西部差距還比較大。每萬人擁有的醫院床位數、每百萬人公共圖書館擁有量，盡管中西部超過東部地區，但質量和服務水平還比較低。東西部互聯網普及率差距還很明顯。
“十三五”時期，要不斷完善促進基本公共服務均等化的制度保障，進一步縮小區域差距。中西部地區要切實抓好義務教育和職業培訓，向普及高中階段教育努力，盡力阻斷貧困代際傳遞。把區域開發與精準扶貧有機結合，鼓勵社會中介機構、志愿者組織、慈善組織等民間力量到中西部地區參與扶貧。編制實施重點貧困革命老區振興發展規劃。深入貫徹實施民族區域自治法，加大對口支援和對口幫扶工作力度，維護邊疆和民族地區和諧穩定。
進一步強化財政政策調節地區差別的功能，加大轉移支付力度，完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對老少邊窮地區和人口狀況惡化地區的轉移支付，探索建立橫向轉移支付制度。需要強調的是，要以提高欠發達地區自身發展能力為目標，不能形成過度福利，使這些地區失去自身的“造血”功能。
強化政策性金融支撐，加大國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行對中西部和東北地區支持力度。創新政策性金融體制機制，探索設立更多以地區開發和貧困救助為目的的各種基金。
加快建立全國統籌的社會保障體系。目前，勞動就業市場全國一體，參保人員各地流動，但繳費及其歸屬并不一致，責任和權益很不對稱，自然導致不公平和低效率。社會保障體系在全國實行統一的制度規定、經辦管理和投資運作已經十分緊迫。在推進統一的過程中，不同區域的各級政府機關、事業單位、企業單位都應該承擔起相應的責任。
四、培育若干帶動區域協同發展的增長極
中外歷史表明，均衡發展總是相對的，不均衡發展則是絕對的。一個地方發展的各種條件的成熟往往不以人的意志為轉移，其中究竟哪個因素能夠發揮決定性作用并沒有固定模式。例如，沿海是最便利經貿活動的，但是發達的瑞士、奧地利處于歐洲大陸中心且多為山地，而芬蘭、愛爾蘭等沿海國家的現代化進程則晚了許多。這些國家的共同之處是，各自都走出了一條不同的發展道路。
隨著科技進步、經濟市場化和全球化的不斷演進，資本和原料緊缺日益緩解，運輸成本的比重不斷減小，信息的可獲得性普遍改善，影響內陸地區發展的傳統的不利因素作用越來越小。與此同時，環境污染相對較輕、人口密度相對較低、經濟開發程度不高等，進一步增強了中西部和欠發達地區的后發優勢，為其實現跨越式發展提供了更大的可能。
實現區域協調發展，必須尊重產業集聚自身規律，利用其帶動擴散作用，形成各種特色產業區域。從發達國家和新興經濟體的經驗來看，有的城市就是憑借一所或幾所大學成為新興產業集聚區域，比如美國的硅谷、印度的班加羅爾，我國也顯現出了這種勢頭。要依托高等院校、科研基地，發揮好企業的技術創新主體作用，加強產學研合作，形成若干具有強大帶動力的創新城市和區域創新中心。依托通商口岸、重要港區等資源，大力發展口岸經濟，形成臨港產業集聚區。依托風景名勝區、休閑度假區，加快文化和旅游融合發展，形成高端產業集聚區。
重點推進實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，構建連接東中西、貫通南北方的多中心、網絡化、開放式的區域開發格局。有序疏解北京非首都功能，推進交通一體化，擴大環境容量和生態空間，在天津、河北等地形成一些新的各具特色的制造業和服務業基地。推進長江經濟帶建設，改善長江流域生態環境，高起點建設綜合立體交通走廊，引導產業優化布局和分工協作。探索人口經濟密集地區優化開發新模式，鼓勵京津冀、長三角、珠三角等建設具有世界影響力的城市群，依托東北、山東半島、長江中游、中原、成渝、海西、長株潭等城市群發展，建設一批重要經濟區。
環渤海地區正處于轉型發展的關鍵階段，是中國經濟最有潛力的增長極之一。要著力解決地區間發展水平差異較大，區域內市場分割、產業趨同、無序競爭、重復建設和資源約束日益顯現等突出矛盾和問題，協同推進交通、能源、水利、信息等跨區域重大基礎設施建設，加快消除地區間隱形壁壘，抓緊建立統一完善的市場經濟體系，推動產業對接合作，加強生態環境保護聯防聯治，使之成為我國經濟增長和轉型升級的新引擎。
進一步擴大沿海、沿江、沿邊地區的對外開放。支持這些地區在體制創新、提質增效、創新驅動等方面率先突破。大力發展海洋經濟，鞏固提升沿海經濟帶的國際競爭力和影響力。把重點開發開放試驗區、沿邊國家級口岸、邊境城市、邊境和跨境經濟合作區等重點地區作為我國與周邊國家合作的重要平臺，推動沿邊開放，允許沿邊地區先行先試，大膽探索創新跨境經濟合作新模式、實現富民興邊新途徑。 (作者：郭樹清 山東省人民政府省長)