中國政法大學副校長馬懷德教授

　　近日，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》)，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

　　對老百姓而言，這份《綱要》意味著什么？它將在未來五年帶來哪些切實改變？中國青年報記者采訪了中國政法大學副校長馬懷德教授。

　　《綱要》是建設法治政府的時間表和路線圖

　　中國青年報：讓老百姓滿意的法治政府應該是什么樣的？《綱要》強調的目標是否能滿足這一期待？

　　馬懷德：老百姓的第一個期待，是對政府職能和權限要有所要求，比如政府的職能設置要科學，政府享有的權力和責任要法定，用立法的方式明確政府的職能和權責范圍。老百姓希望的政府不是萬能政府，也不是全能政府，更不是沒有權力邊界的政府，而是一個依法行政的政府，所有活動都應該納入法治軌道。

　　第二個期待是希望政府在實施執行法律時，能夠嚴格、規范、文明、公開、公正。老百姓希望看到一個透明的、規范的政府權力運行過程，能夠公平公正地對待每一個老百姓。

　　第三個期待是廉潔。政府現在反腐敗，目的是為了規范政府的權力，把權力關進制度的籠子里。如果政府不廉潔，百姓一定會不滿意，并會質疑它的合法性和公信力。十八大以來，我們在反腐敗方面采取了一系列措施，已形成了不敢腐的局面，下一步是形成不能腐、不想腐的局面。

　　此外，老百姓還希望政府是一個高效率的政府。政府如果不作為、慢作為，不履行政府職責，特別是不提供應有的公共服務職能，老百姓自然就會對政府有質疑。

　　同時，老百姓還強調政府必須是守法誠信的政府，不能出爾反爾，變來變去。只有政府講誠信，社會才能講誠信。

　　對法治政府的定義，是職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這次《綱要》再次進行了重申。應該說，這是和老百姓的期待相契合的。

　　值得注意的是，這次《綱要》還明確了法治政府的衡量標準，使抽象的目標更具體。《綱要》提出七大標準，即“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權力規范透明運行，人民權益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”。這些標準是從另外一個角度對法治政府的剖析和量化，老百姓可以用這個標準去判斷法治政府是否建成。

　　中國青年報：黨的十八大把基本建成法治政府確立為2020年全面建成小康社會的重要目標之一。中共中央、國務院在此時印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》有何意義？

　　馬懷德：2004年，國務院曾發布《全面推進依法行政實施綱要》，在這份綱要中，首次提出了用10年左右的時間，基本建成法治政府。到2012年，黨的十八大報告明確，基本建成法治政府是全面建成小康社會的標志之一。十八屆四中全會又對深入推進依法行政，加快建設法治政府提出了一系列明確要求。因此，為了落實十八屆四中全會精神，也為了切實有效推進法治政府建設的進程，中共中央、國務院專門印發了這次《綱要》。

　　《綱要》的亮點非常多，目標更加明確，衡量標準更加具體，基本原則也比較清晰，具體的任務和措施也更接地氣。

　　中國青年報：與2004年《全面推進依法行政實施綱要》相比，此次《綱要》有何不同？

　　馬懷德：一是背景不同。目前，法治政府建設已經進行了10多年，總結出了一些經驗，也暴露出一些問題。所以，此次《綱要》是從建設法治政府這一目標導向出發，從現在法治建設面臨的問題出發，來加快推進法治政府建設。

　　二是重視程度發生很大變化。2004年的綱要，實際上是一個政府系統內部的綱要。但此次由中共中央、國務院共同印發，體現了“四個全面”戰略布局的要求，也體現了中央對法治政府建設的高度重視。特別是在《綱要》的保障措施里，明確提出黨政主要負責人要做第一責任人，要把法治政府建設擺在工作全局的重要位置。實際上是說，法治政府建設不光是政府部門的事，它涉及全局，涉及黨的建設，涉及落實“四個全面”戰略布局，所以要擺在這樣的高度去認識法治政府建設的重要意義。

　　三是此次《綱要》吸收并體現了十八大以來全面推進依法治國的一些新理念、新認識、新目標。十八大提出基本建成法治政府的目標，三中、四中全會又提出一系列具體舉措。在這些新要求下，法治政府建設的必要性和迫切性更為凸顯。此次《綱要》的出臺，正是為了落實這些新要求。同時，它也將十八大以來的重大改革舉措和新的理念，上升提煉成具體的制度，并提出了相應要求。

　　四是保障措施更加明確。法治政府建設既是目標，同時也是法治建設的重要內容，難就難在大家都知道這個目標很正確、很重要，但如何推進實現這一目標，缺乏有效的路徑。這次《綱要》明確了法治政府建設各個方面的任務、措施，特別是最后的組織保障和落實機制上，還提出了一系列具體要求。當把法治政府建設納入到領導班子的考核評價體系后，就會對領導班子有硬約束。

　　中國青年報：為實現2020年基本建成法治政府的目標，《綱要》將發揮什么作用？

　　馬懷德：法治政府建設已經進行了10多年，無論是制度建設、法律法規的實施，以及依法行政觀念、能力的提升方面，都積累了一些經驗，取得了一些成果，但也存在一些問題。

　　比如制度還不完備，雖然有了依法行政的制度體系，但有些領域的制度還不完善。

　　二是法律的執行、實施也還存在比較明顯的問題，甚至可以說是依法行政、法治政府建設的一個短板。有的領域有了法律法規，有了制度，但是落實不好，實施不到位，老百姓感受不到法治政府建設的實效。這說明光喊口號是不行的，得落實，而落實要有相應的機制保障。問責不到位，激勵也不夠，導致“有法律無法治”，所以形成不了法治狀態。

　　三是政府在預防、化解和處置社會矛盾方面，還沒有非常成熟的制度體系，也沒有很豐富的經驗。有些社會矛盾依然處于“人治”的解決過程中，這是無法長久持續進行的。一個社會有矛盾不可怕，可怕的是預防、解決矛盾的途徑和渠道缺乏制度化的安排。比如信訪不信法，就是缺乏制度化解決社會矛盾的結果。

　　四是依法行政的觀念不強，意識不強，運用法治思維、法治方式的能力不強。此外，還有執法存在不規范、不嚴密等問題。

　　解決每個問題，都需要具體的制度安排。這次《綱要》就是堅持目標導向、問題導向，是建設法治政府的時間表、路線圖。要把法治政府建設過程中的這些問題，在五年之內逐一得以解決，最終實現基本建成法治政府的目標。

　　一系列具體舉措為創業創新提供寬松、自由環境

　　中國青年報：自“大眾創業、萬眾創新”的口號提出以來，創業創新成為當下社會發展一股不可忽視的力量。《綱要》提出的措施將對其產生什么影響？

　　馬懷德：十八大以后，國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務、轉變職能，這次在《綱要》中得到了充分的體現。

　　關于深化行政審批制度改革的內容，不再是籠統的講，而是提出了具體的制度。

　　例如，提出全面清理行政審批事項，全部取消非行政許可審批事項，對老百姓的影響非常大。過去，我們講“磨破嘴、跑斷腿、門難進、臉難看、話難聽、事難辦”。以后，在審批許可這類涉及市場主體和老百姓切身利益的政府職能履行方面，有了更加明確的標準和更加嚴格的要求。

　　再比如，最大程度減少對生產經營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構及其活動的認定。這可以大大方便市場主體的投資、生產、經營的自由，可以方便老百姓社會活動的自由。

　　應該說，一系列舉措，就是要提供一個寬松、自由的創新創業環境。

　　中國青年報：“辦證難”一直深受百姓詬病，此次《綱要》中有哪些具體措施意在解決這一難題？會給百姓生活帶來什么變化？

　　馬懷德：相關的措施非常多，比如《綱要》規定取消不符合行政許可法規定的資質資格準入許可，研究建立國家職業資格目錄清單管理制度。直接面向基層、量大面廣、由地方實施更方便有效的行政審批事項，一律下放地方和基層管理等。這些都會讓“證明我媽是我媽”的情況大幅減少。

　　從老百姓的實際體驗來看，政府還是有不少審批許可事項沒有得到很好的清理，政府明放暗不放、明放暗增的情況還存在，或者放的都是些含金量低的許可。這就是為什么清理的數量多，但老百姓感受不深的原因。

　　此次《綱要》提出了大量具體舉措，也能很好地解決這一問題。在現有的審批制度改革的基礎上，進一步加大力度。給老百姓提供最大的方便。

　　中國青年報：在依法全面履行政府職能方面，《綱要》還提出要大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態管理。這對減輕企業和公民負擔有何意義？

　　馬懷德：十八大以后提出大力推行權力清單、責任清單、負面清單，這些清單管理制度在《綱要》中得到了充分的體現。它能有效約束政府權力，做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。

　　但這項制度也存在一些問題，比如標準不統一，尺度不統一，各地落實的情況不同。現在提出要進行動態管理，就表明權力清單不是清理完了、公布了就算完事了。老百姓對哪些有意見，哪些確實是違法的、不當的，要及時加以調整和取消，進一步完善和解決。

　　中國青年報：《綱要》提出要做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。這樣做有何意義？

　　馬懷德：這就要求政府出臺的所有改革舉措都要依法進行，取得法律的授權。一些改革舉措要上升為法律、法規、規章。用法治的方式來引領推動和保障改革。

　　過去，改革和法治有一種不協調關系，改革強調創新，強調突破現有的制度羈絆。但法治強調穩定性、長期性。

　　如果過度強調改革，忽略法治的穩定性，就會導致改革跑到法治前面，導致改革突破法律的規定，甚至違反法律的規定。這就會讓改革的正當性、合法性受到質疑。

　　如果一味強調法律的穩定性、長期性，無視改革的需要，也會導致立法拖改革的后腿，束縛改革的創新動力，影響改革的積極性。所以要協調好這兩者的關系，一方面，立法要主動適應改革和經濟社會發展需要，另一方面，改革要做到于法有據。

　　法治政府建設不是政府一家的事，全黨全社會都要參與

　　中國青年報：如何解決“紅頭文件”的問題？

　　馬懷德：“紅頭文件”一直是政府管理過程中的難點。政府發的文件太多，各級政府在發，一些部門和機構也在發。很多“紅頭文件”都是設定了公民的義務，限制、剝奪了公民的權利，使得法律被虛置，甚至被架空。“紅頭文件”成了調整社會關系的主要角色，這不符合法治原則和精神。

　　如何減少“紅頭文件”，很多地方有嘗試和探索。這次《綱要》也要求，完善規范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行制定機關對規范性文件統一登記、統一編號、統一印發制度。此外還要求不得減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務等。這些都是解決“紅頭文件”過多過濫、損害老百姓權益問題的重要舉措。

　　中國青年報：如何避免“拍腦袋”決策的出現？

　　馬懷德：現在，拍腦袋決策、拍胸脯執行、拍屁股走人的“三拍”決策確實還時有發生。決策過程中，盲目決策、專斷性決策、不聽取民意的決策、不規范的決策時隱時現。所以，為了規范決策，需要建立健全依法決策的機制。

　　十八大以后提出行政決策的科學化、民主化、法治化要求，建立行政決策的終身責任追究制和倒查機制，這些都在《綱要》中得到體現。

　　比如，要增強公眾參與的實效，提高專家論證風險評估的質量，要加強合法性審查，堅持集體討論決定，還要嚴格決策的責任追究，用這些方式來提高決策的科學化、民主化、法治化。

　　應該說，避免“拍腦袋”決策的出現，最終還是要依靠法治化的方式來實現。

　　中國青年報：執法人員不作為、亂作為是當下老百姓反映較為突出的問題，根據《綱要》，將從哪些方面對執法行為進行完善？

　　馬懷德：目前在執法過程中，確實還存在很多執法不嚴格、不規范、不文明、不公正的現象，比如選擇性執法、牟利性執法、暴力執法、不文明執法等。為了解決這些問題，這次《綱要》提出要繼續堅持嚴格規范公正文明執法，比如改革行政執法體制，完善行政執法程序，創新行政執法方式，全面落實行政執法責任制，健全行政執法人員管理制度，加強行政執法保障，這些都是為了解決執法中存在的問題。

　　解決的思路，比如說有減少層級，向下充實。此外還有實施大部門制，進行整合。現在多頭執法的問題比較嚴重，未來要實現多部門綜合執法，既有利于提高效率，又能防止權力濫用。同時還要提高執法人員的素質和能力，特別是輔助人員，確保執法隊伍整體素質不斷提高。

　　中國青年報：權力離不開監督，否則就會“任性”。在這方面，建設法治政府應該做到哪些？

　　馬懷德：應該說，目前監督體系已經越來越完善。行政執法、行政活動既要接受黨內監督，又要接受人大監督、司法監督，還要接受社會監督等。

　　監督體系中，比較有效的是社會監督、輿論監督。隨著新媒體的快速發展，以及老百姓對知情權需求的日益高漲，社會監督的作用在不斷提升，這兩方面的監督效果會越來越好。

　　此外，還要繼續強調信息公開。過去的公開還存在一些問題，比如選擇性公開，公開過程中半遮半掩等。現在提出要以公開為常態，不公開為例外，要實現各方面的公開。這是防止權力濫用的重要措施。

　　第三個重要形式是要強調糾錯問責。目前，這方面我們還沒有相關法律，以后應加強這方面的建設，加大問責的力度，處理失職瀆職行為。

　　中國青年報：隨著改革開放力度的不斷加大，我國正處于社會轉型期，也是各種社會矛盾和敏感問題的多發期。《綱要》提出要全面形成多元化矛盾糾紛解決機制，該如何讓機制發揮作用，保護老百姓的合法權益不受到損害？

　　馬懷德：事實上，我們目前化解社會矛盾糾紛的渠道有很多，比如行政復議、行政調解、人民調解等。但是，這些機制目前發揮作用所占的比重是不一樣的。當前來講，老百姓解決問題還是更多地依賴信訪，其他渠道還沒有充分發揮作用。

　　因此，目前的重點，是考慮如何讓其他渠道發揮作用，怎么讓老百姓增強對這些途徑的信賴，提高公信力。比如，放寬案件受理的范圍，提高效率，確保老百姓愿意選擇這些機制。我們不能把所有的矛盾都推給法院，或者讓矛盾堆積到信訪。

　　中國青年報：如何確保《綱要》中的舉措得以落實，確保實現2020年基本建成法治政府的目標？

　　馬懷德：關于組織保障和落實機制，《綱要》強調了幾點，比如加強黨對法治政府建設的領導，落實第一責任人責任，強化考核評價和督促檢查，加強理論研究、典型示范和宣傳引導等，這些落實保障機制都能夠在推進法治政府建設方面發揮作用。

　　應該明確的是，法治政府建設不是政府一家的事，全黨全社會都要參與。記者 李林