開欄語

　　2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議閉幕。會議決定批準國務院總理李克強所作的政府工作報告。李克強總理在政府工作報告中指出，“今年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年”。在這份報告中，“改革”與“創新”成為高頻詞。在全面推進依法治國的背景下，“改革”與“創新”都是在法治軌道上進行的，都需要強有力的法治保障。

　　從今天起，《法制日報》視點版推出“2016政府工作報告熱點話題法治解讀”系列報道，從政府工作報告中選擇與民生關系最密切的六大問題，一一回答改革和創新如何在法治軌道上進行、法治如何提供保障。

　　對話動機

　　在今年政府工作報告中，關于“兩孩”政策的表述備受關注。自黨的十八屆五中全會明確提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”以來，關于“兩孩”政策的種種討論從未停歇。此次政府工作報告明確提出“完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策”。完善“兩孩”配套政策的重點在哪里？這些政策在實施過程中需要怎樣的法律保障？圍繞這些問題，《法制日報》記者與業內專家展開了對話。

　　對話人

　　南開大學人口與發展研究所所長 　　　　李建民

　　南開大學經濟學院人口與發展研究所教授 原 新

　　《法制日報》記者 　　　　　　　　　　　趙 麗

　　生活成本成最大顧慮

　　記者：去年，“兩孩”政策就已出爐。今年政府工作報告更是明確提出，“完善一對夫婦可生育兩個孩子的配套政策”。然而，從社會實際看，預期中的生育高峰并未在今年年初出現。

　　中華全國總工會女職工委員會經過調研提出，贊同“兩孩”政策與目前的生育意愿呈現一定反差。

　　我們在調查中發現，導致出現這種反差的原因，很大程度上來自對生活成本的考慮。北京白領李娟告訴我們，她家月收入在3萬元左右，有一套北京重點小學的學區房，即便如此，也“不敢生二胎”。李娟的原話是，“我們沒有其他收入來源，我害怕我們沒有能力負擔第二個孩子，擔憂我們不能保證原來的生活質量”。

　　原新：就像你提到的，一個家庭實現“兩孩”的確存在許多限制因素。比方說，生育成本和撫養成本，這些成本現在都非常高。此外，養孩子的機會成本也在上升。所謂機會成本，就是說我如果不養這個孩子，可以用這些時間干別的事情。這是因為，中國已從農業社會變成現代化社會，社會的流動性大，競爭性加強，要想升職甚至只是穩住工作的話，都需要不斷地進修、學習。

　　另外一個方面，隨著教育水平的提高，大家結婚、生孩子的時間越來越推遲。由于種種配套政策不齊全等因素，對女性來說，生一個孩子大約要搭進去三至五年的時間，如果生兩個孩子，那就需要花費十年的時間。這樣計算的話，人的一生又有多少十年呢？對于很多人來說，這也是一個因素。

　　記者：您剛才提到母親育兒的經濟成本和時間成本問題，可以說，女職工孕期、產期、哺乳期“三期”權益與企業發展之間一直存在矛盾。自從宣布“一對夫婦可生育兩個孩子”政策后，網上就有人調侃，現在職業女性簡歷上最可以引以為傲的亮點，恐怕要算“已婚女性、二孩之媽”。

　　對于這樣的調侃，并非所有人都能笑得出來。對于女性來說，生育第二個孩子，意味著向單位申請第二次產假，但一些企業并不愿看到這一情形，所以不少企業情愿雇傭男性。

　　李建民：由于平等就業觀念缺乏、現行反歧視法律制度以及對平等就業權的社會保障機制不足等因素，我國的就業歧視問題仍然存在。女性由于存在生育問題，會遭到來自用人單位的歧視。隨著社會不斷進步，就業歧視問題會逐步得到解決，但受舊有觀念的影響，想要完全消除性別歧視絕非一日之功。

　　現行法律的缺失導致就業歧視案件“立案難、舉證難、勝訴難、賠償低”。一旦女性遇到就業歧視，缺少具有較強操作性的法律法規去依照執行。

　　我國目前迫切需要制定一部反就業歧視領域的基本法律，明確就業歧視的概念，建立反歧視的專門機構，同時規定救濟措施和救濟機制，以真正保障勞動者遭受就業歧視后能夠獲得有效救濟。

　　女性的生理特點必然會增加企業用工成本，從保護女性就業角度出發，政府應給予企業一些補助，同時在社保、生育保險等領域增加投入。

　　配套保障政策亟須落實

　　記者：有專家曾經提到，從目前來看，我國相關法律對家庭的支持不夠。無論是從法律還是從社會政策上，都應該體現出對家庭的支持。也就是說，“一對夫婦可生育兩個孩子”政策讓家庭在生育決策權上更有決定權，但現實是家庭仍未掌握生育決策的所有權。

　　李建民：你說的問題的確存在。現在有一些與家庭相關的政策，比如低保、貧困家庭救助等，但是從其他方面看，當把家庭作為一個整體時，法律在很多方面做得不夠。

　　今年政府工作報告已經提出，要注重家庭發展。如此看來，國家有了一個政策傾向，也就是說把家庭發展能力作為一個重要框架。我們目前談到許多政策，比如教育政策和福利政策，都應該在未來形成一個合力，其中主力就在家庭。

　　記者：國家衛計委主任李斌在今年3月初接受記者采訪時提出，今年的任務主要就是解決好全面實施“兩孩”政策的配套政策問題，包括保障婦女就業和婦女休假權利、鼓勵用人單位平衡女職工在就業和家庭之間的矛盾、合理配置公共服務資源、三歲以下托兒所的建設、鼓勵女職工多的單位恢復托兒所、加強月嫂和幼兒培訓力度、在公共場所設置母嬰室等，讓民眾生的好，養的好。

　　李建民：政策保障涉及很多方面。以往我國政策都是圍繞獨生子女制定的，如今生育行為的變化，可能需要我們將整個制度安排做一個重新調整。這其中就包括產假、生殖健康服務、婦幼保健服務等諸多方面，還包括個人所得稅、公司制度的變化。以前是三口之家，夫婦倆要養一個孩子，而現在要養兩個小孩，勞動力成本增加了。我們過去把太多的政策和獨生子女政策綁定。政策一旦改變，其他方面也一定要跟進調整。再比如幼兒照料的社會服務，3歲的孩子會去幼兒園，3歲以下的孩子基本上無人照料，而這個空白恰恰是幫助一些婦女再就業、恢復就業的一個重要機遇。因此政府部門應該做一些調整和支持，為發展這個產業、公共服務起到推動作用。

　　據我了解，國家正在做的以及馬上要落實的配套政策有很多項。

　　首先是對于產假的調整，各地都在調整產假，多數地方的做法可能都是延長產假。

　　另外，與生育相關的醫療也在調整中。比如產科醫生、兒科醫生這些相關醫療資源的準備，應對有可能來到的生育高峰。

　　再有，孩子的照料問題。很多夫妻并不是生不起孩子，關鍵問題是他們沒有那么多時間和精力照料孩子。現在政府相關部門更多的考慮是如何減緩這種壓力，從而發展相關的托幼事業。此類事業可以啟動幼兒社會化服務，以減緩這種壓力來支持“兩孩”政策。

　　還有，養兩個孩子的成本確實在提高，這樣的話就要考慮工資水平要不要提高，但是對工資進行調整的話，企業又會覺得生產成本過重。那么，國家是不是可以考慮減少稅收，育兒家庭可以減少個人所得稅額度。這些都是需要考慮的。

　　法律規定應更具指導性

　　記者：您剛才提到稅收問題。據財政部部長樓繼偉透露，政府已經完成起草計劃——為了鼓勵選擇生育二胎的夫婦，改革個人所得稅，并且將會在2016年晚些時候呈交給國家立法機關復審。

　　原新：從國際社會來看，減稅往往是調整生育成本的普遍措施。我很看好這次改革，這樣的改革符合國際慣例。

　　應該說，如果配套措施不出臺，人們很難執行新的政策，積極有效的國家生育政策將會減輕想要兩個孩子夫婦的家庭壓力。如果不能在短時間內實現以家庭為單位征收個稅，為配合放開“兩孩”政策的落實，也應該在計算應納稅所得時，增加扣除生育費用的一些項目，實行一些稅收優惠政策。

　　稅收減免是不少國家通行的生育獎勵政策。新加坡稅務減免的范圍不僅包括孩子的父母，還包括祖父母甚至是女傭。生育子女的父母親可以申請4000新元(約2萬元人民幣)退稅，如果生育子女四個以上，則退稅的上限高達5萬新元(約25萬元人民幣)，職業婦女生育第一個孩子后可少交15%的稅，每多生一個孩子，還可以再少交5%。

　　關于配套政策，我的解讀可以歸結為六個字：落地、改革、服務。“兩孩”政策首先就是要各地落地之后再進行改革，包括審批制變成登記制之后，生育觀念、工作方式都要進行改變。再一個，就是在中央政策的指導下，各地如何在改善相關服務方面下工夫。

　　記者：您剛才提到各地在政策落地后進行改革，這其中涉及一個值得關注的問題，在落實政策的過程中，各個區域、各個層面承擔的壓力程度有很大差別。我國大部分的優惠、優先、優待政策基本上都是以地方規定為核心的，需要地方把這些政策作出梳理并進行綜合調整。以生育假為例，在新計生法中，并沒有統一明確生育假的延長期限，而是由省、自治區、直轄市等結合當地實際情況制定具體實施辦法。也就是說，未來的生育假到底延長多少，存在很大的彈性。

　　李建民：這種法律上常用的表述方式是一種傳統的表述。人是流動的，人究竟屬于哪兒，實行哪里的政策，都有很大的余地。應當說，這樣的規定出臺得比較倉促，應當給出一個具體的規定。比如，你是中華人民共和國公民，只要你在生育時，你的帶薪休假時間是多長，應當有一個具體的規定，而不是完全讓地方規定，地方可以在中央制定的日期上依據本地的情況進行修改。