讓“拆違”不再尷尬于現(xiàn)實(shí)和理想之間
上海黃浦出臺(tái)“拆違十條”優(yōu)化執(zhí)法效能
□ 本報(bào)記者 余東明
拆違的理想狀態(tài)是“即違即拆，老違快拆”，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是執(zhí)法流程尚未走完，違法建筑早已雨后春筍，這就是拆違執(zhí)法的尷尬。近日，上海市黃浦區(qū)出臺(tái)《黃浦區(qū)拆除違法建筑執(zhí)法辦案指導(dǎo)意見》(以下簡稱“拆違十條”)，旨在通過整合執(zhí)法力量，重構(gòu)執(zhí)法流程，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范和執(zhí)法效能的有機(jī)統(tǒng)一。
“今年，我區(qū)為了有效破解城區(qū)發(fā)展短板瓶頸，優(yōu)化提升城區(qū)發(fā)展環(huán)境和品質(zhì)，提出了重塑老城廂的實(shí)施意見，加強(qiáng)城區(qū)頑癥綜合治理就是一項(xiàng)重要的工作任務(wù)。面對(duì)重重難題，我們?cè)诜ㄖ蔚幕A(chǔ)上，做到了高效拆違、和諧拆違，并在實(shí)踐中總結(jié)出了‘拆違十條’,實(shí)現(xiàn)了整治效果、執(zhí)法效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。”黃浦區(qū)依法治區(qū)辦常務(wù)副主任、司法局局長劉輝說。
現(xiàn)實(shí)與理想的矛盾
現(xiàn)在的“聚奎新村”才算是名副其實(shí)的“新村”，一排排剛剛結(jié)頂?shù)膷湫聵欠靠粗钊怂膼偰俊＿@里原是建于上世紀(jì)60年代的直管公房，居住面積普遍較小，于是日積月累，家家戶戶都在窗外掛個(gè)“吊腳樓”，兩根拳頭粗的鋼管，貼著墻壁一支撐，上面“長”出一排小房間，樓與樓之間將近5米的間距，被簡易棚擠得只剩一兩米寬。數(shù)據(jù)顯示，該小區(qū)287戶居民中，有245戶違法搭建，共有違建441處，其中“吊腳樓”68個(gè)。
今年年初，這里被定為黃浦區(qū)“補(bǔ)短板、治頑癥”社會(huì)環(huán)境綜合治理工作的重要區(qū)域后，經(jīng)過綜合整治，這才有了現(xiàn)在這一新貌。“以前樓上搭閣樓，樓下墻開裂；外面落大雨，屋里落小雨。發(fā)生火災(zāi)，消防車別想開進(jìn)來，住在里面心慌慌。”嚴(yán)大爺住在這里已有50余年，他說，“現(xiàn)在不但違建拆了，還改造成了新樓房，一應(yīng)俱全，這是好事，我們支持。”
據(jù)了解，像“聚奎新村”這樣的老城廂，黃浦區(qū)還有很多。截止今年6月，全區(qū)違法建筑超過了2.1萬處，面積總量29萬多平方米，每月還有不少違法建筑冒出來。如何依法有效拆除老違建、遏制新違建，這道難題擺在了黃浦區(qū)面前。
“難就難在執(zhí)法規(guī)范和執(zhí)法效能不統(tǒng)一，現(xiàn)有的拆違相關(guān)法律眾多、內(nèi)容復(fù)雜、規(guī)定不全面、彼此間交叉重疊，同時(shí)執(zhí)法力量分散、權(quán)責(zé)不清，常常相互扯皮。以至于出現(xiàn)了拆違工作‘作為難，難作為’的現(xiàn)象，長期以來違法建筑越來越多，積重難返。”黃浦區(qū)人民政府法制辦調(diào)研員張中南告訴記者。
在這種情況下，“拆違十條”應(yīng)運(yùn)而生。張中南認(rèn)為，作為上海市第一份拆違的區(qū)級(jí)成文指導(dǎo)性意見，最大的特點(diǎn)就是積極整合法律資源，充分發(fā)揮法律適用的倍增效應(yīng)，構(gòu)建具有區(qū)域特色的拆違機(jī)制。
規(guī)范和效能的統(tǒng)一
“以前的拆違執(zhí)法是一個(gè)多部門分段負(fù)責(zé)的‘流水作業(yè)’,一個(gè)正在搭建的違法建筑，從立案到結(jié)案至少要兩個(gè)半月，已建成的違法建筑執(zhí)法程序更長，需要一年左右。而違建的施工往往一夜間就能搭出半間房，一個(gè)節(jié)假日就能搭起一層樓，執(zhí)法行動(dòng)往往追不上違法行動(dòng)”黃浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局副局長王文震說。
為此，“拆違十條”打破了原有條上“自掃門前雪”的局限，突出塊上網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)，以街道為單元格，匯集城管、公安、消防、規(guī)土、房管和市政建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、物業(yè)等單位和部門力量聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，有效形成條塊結(jié)合、以塊為主的工作模式，整合執(zhí)法力量，提升執(zhí)法效率。
“拆違十條”創(chuàng)新性地將違建分成三類：一是正在搭建的，二是占用道路和公共場(chǎng)所的，三是其它已建成的。針對(duì)這三類違建，“拆違十條”重構(gòu)執(zhí)法流程，對(duì)第一類違建，要求適用立即拆除程序，48小時(shí)內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制拆除；對(duì)第二類違建，要求適用立即代為強(qiáng)制拆除程序，在事實(shí)認(rèn)定后最快7天就可以走完全部程序；對(duì)第三類則要求適用一般程序。從目前實(shí)踐來看，80%以上的違建屬于前兩類。
“給違法建筑分類，既可以從現(xiàn)有的法律法規(guī)中找到更利于提高執(zhí)法效能的依據(jù)，又可以針對(duì)性的解決現(xiàn)實(shí)難題。比如，可以遏制違建蔓延勢(shì)頭、消除公共安全隱患，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率等。”王文震說。
“拆違十條”還規(guī)定，對(duì)于正在建造和突擊建造的違法建筑一律不予補(bǔ)償。“這樣可以防止有人利用擴(kuò)建和加建房屋征收補(bǔ)償面積收益，緩解和減少不必要的矛盾和沖突。”王文震解釋說。
實(shí)踐和民意的和諧
輪渡公司的退休工人老路居住在豫園小區(qū)已有60余年，現(xiàn)在孩子們都搬走了，老人卻依舊選擇留下。不久前，老人十多年前加蓋的一個(gè)違建淋浴棚被拆除了，現(xiàn)在被改成了一個(gè)花壇，即便入冬了，花壇里依舊郁郁蔥蔥……
在拆違行動(dòng)中，黃浦區(qū)城市管理行政執(zhí)法局拆違指揮部負(fù)責(zé)人戴革平成了老路的好朋友，幾個(gè)月來，這位同濟(jì)大學(xué)建筑專業(yè)的高材生充當(dāng)了這個(gè)小區(qū)眾多蝸居的“夢(mèng)想改造家”。近日記者走進(jìn)了老路家，這里雖然空間狹小，但經(jīng)過改造后，布局顯得合理科學(xué)，功能齊全又不失美感。
其實(shí)，像豫園小區(qū)里發(fā)生的故事在黃浦區(qū)今年的拆違行動(dòng)中數(shù)不勝數(shù)。廳西路菜場(chǎng)位于上海市立達(dá)中學(xué)門口，臟亂差的環(huán)境和路面違章、無證設(shè)攤交織錯(cuò)落，區(qū)域環(huán)境整治問題成為令人頭疼的難題。黃浦區(qū)半淞園路街道黨工委、辦事處通過適用“拆違十條”，堅(jiān)決拆除了路面51處沿街違章建筑戶，煥然一新的廳西路區(qū)域綜合治理項(xiàng)目得到了學(xué)校家長、社區(qū)居民的共同稱贊。
最近大半年來，執(zhí)法人員走進(jìn)群眾家里，詳細(xì)了解各種情況，制定專門的一戶一方案，使“拆、建、管”三個(gè)環(huán)節(jié)無縫銜接，執(zhí)法實(shí)踐獲得民意的支持。
“拆違十條，不僅僅是一拆了之，在嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，必須解決群眾實(shí)際困難，關(guān)注拆違背后的民生問題。”黃浦區(qū)外灘街道辦事處副主任丁琦寧說：“我們從安全保障和基本生活服務(wù)兩大需求入手，加強(qiáng)堵疏結(jié)合，推進(jìn)拆違和民生改善的同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)和諧拆違。”
截至目前，黃浦區(qū)“補(bǔ)短板、治頑癥”社會(huì)環(huán)境綜合整治區(qū)域內(nèi)共拆除違法建筑2056處，面積2.6萬平方米，在拆違過程中未發(fā)生一起激烈矛盾，也沒有出現(xiàn)一起行政復(fù)議、行政訴訟。