放管服的“香餑餑”，怎么成了一些地方基層接不住的“燙手山芋”？

　　上篇

　　三放三不放，到底放不放

　　半月談記者 白田田 鄭生竹 胡偉杰 汪奧娜

　　各地近年來從簡政放權入手，深化放管服改革，各類行政審批大幅壓縮，營商環境持續優化。然而，一些基層單位和市場主體反映，目前仍然存在“三放三不放”現象。少數部門、地方放管服做虛文章、設隱門檻、造中梗阻，不同程度影響“放”的成效。

　　“虛放實不放”，做紙上改革虛文章

　　多地參與放管服改革的基層干部認為，一些部門放權時有選擇性，下放的多為責大利小的事項，而核心權力牢牢抓在手里。

　　比如，涉及食品安全、生產安全等的事項，責任大、風險高，而一些程序繁雜的事項辦事頻率高，又需要時常接待，對于這些事項，上級部門放權“甩鍋”的積極性就很高。

　　重要的自然資源、經濟資源審批權限與所涉部門利益攸關，屬于須牢牢抓在手里的核心權力，想放就比較難了。

　　中部某市市場監管局負責人透露，目前該省、市、區三級市場監管部門還有10多項行政許可事項，其實“完全沒必要這么多”。比如，食品流通環節的商戶需要辦理食品經營許可，銷售計生用品的超市需要辦理二類醫療器械備案等，諸如此類的許可事項只要管好生產源頭并加強監管，就可以進一步壓減。但相關部門出于“多重考慮”，仍將其握在手里。

　　一些部門還專門下放多年不辦、無關緊要、不具備普遍性的事項“湊數字”，“放”的事項看上去很多，但經營者沒有產生實實在在的獲得感。

　　以“證照分離”改革全覆蓋試點為例，有的省份在市場監管領域僅取消了“從事強制性認證以及相關活動的檢查機構指定”這一項由市場監管總局行使的行政審批事項。該事項與普通辦事者關聯度不大，未能真正惠及創業的重點環節和關鍵領域。

　　“明放暗不放”，設絆住腳步“隱門檻”

　　一些簡政放權事項還存在“明放暗不放”問題，即公開的文件政策中明確了“放”，或者不存在“禁止性規定”，但市場主體在辦理業務時遭遇隱性門檻。

　　半月談記者在西部某地采訪時發現，部分區縣市場監督管理局注冊登記窗口在辦理餐飲服務登記時，將當地大氣污染防治條例中的規定擴大化，導致經營面點、茶餐、咖啡的餐飲食品門店，即使沒有嚴重的油煙、異味，也難以登記注冊。

　　還有的部門制定“土政策”，致使一些事項“名為備案、實為審批”。2019年1月，甘肅省委組織部會同多部門印發通知，將引進高層次人才由過去的“事前審批”改為“事后備案”。然而，甘肅省人社廳隨后出臺部門規定，要求引進高層次人才的報備材料必須由甘肅省委編辦、省教育廳蓋章后上報，涉及11項審批內容。用人單位走完整個流程，至少需要省委編辦蓋章2次、省教育廳蓋章7次。

　　2019年底，甘肅省委對甘肅省人社廳有關負責人嚴肅問責，并在全省進行通報批評。

　　“此放彼不放”，有如鯁在喉“中梗阻”

　　一些受訪者反映，不同層級、地區、部門、環節之間“此放彼不放”，讓政策落實走了樣、打了折。

　　總部位于上海的一家生產汽車高性能鑄造鋁合金的企業，在全國有8家子公司。公司在籌備上市期間，需要16個職能部門開具“無違法證明”。這家公司的負責人在不同地方感受到明顯“落差”：有的地方取消了“無違法證明”，以“信用報告”取而代之；有的地方還需企業到一家家單位開具證明，耗時達2個月；有的地方需要分管副市長出面“特事特辦”。放權力度各地不同，審批流程一地一策，讓一些企業無所適從。

　　一些事項涉及多個部門，因為協調不暢，導致這個部門放了，那個部門卻沒放；這個部門下放快，一步到位，那個部門下放慢，拖拖拉拉。部門放權不同步，導致原本在同一層級辦的事情轉到多個層級，辦事企業來回跑，反倒麻煩了。

　　三放三不放，何種心理作祟

　　“三放三不放”的一大原因，是一些地方在口號上“講大話”、在數字上“做文章”，出現了“放”的形式主義。有的地方政務辦將主要精力花在“搞宣傳、玩概念”上，很多東西變成了“口頭改革”。有的省份在今年推行基層公共服務“一門式”全覆蓋，剛開始時一味“求多”，列出的服務清單涵蓋100多個事項，可實際上并沒有辦理能力。

　　又如，因為上級要考核“網上辦件量”，有的鄉鎮辦事窗口工作人員對于一些上門辦事的群眾，“多此一舉”地要求他們在手機上操作。還有基層工作人員反映，當地推行某綜合服務系統，由于實際業務量不多，只好把企業注冊登記等其他系統上的信息轉錄過來，讓數據顯得更好看。

　　一些基層干部直言，選擇性、避重就輕式放權的背后，體現了根深蒂固的部門利益。一些部門領導出于所謂的部門地位考慮，認為部門權力不能在他這一任上丟掉，不然要對所在部門“負歷史責任”。

　　“準入代替監管”的老觀念尚存，也是原因之一。一名基層行政審批工作干部說，按規定，設立養老機構并沒有前置條件，但有的地方以養老領域容易出現電信詐騙、非法集資為由設置門檻。

　　究其原因，乃是“寬進嚴管”的審批改革理念尚未成為共識。中部某地市場監管局行政審批科科長說，各部門一起開會時，公安機關提起電信詐騙、非法集資等案件時，經常質問市場監管部門為何發這么多營業執照，甚至提出要在登記注冊環節對投資類相關企業進行限制。

　　相關專家認為，對高風險行業加強管理是有必要的，但應該做到依法、公開、透明，不能讓企業“丈二和尚摸不著頭”。

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　　不是不想接，基層接不住

　　半月談記者 鄭生竹 白田田 胡偉杰 汪奧娜

　　放管服改革過程中，除了有上級權力下放不徹底的一面，也有基層接不住的一面。一些事項下放時未充分考慮基層承接能力，且市場準入門檻大為降低后，事中事后監管跟不上。想象中的“香餑餑”，反成為“燙手山芋”。

　　人財皆不足，“小馬拉大車”

　　人員不充足，經費不到位，責任放下來，基層難接住。多名基層干部反映，基層辦事人手本就已捉襟見肘，一些部門在下放事項時，未充分征求地方意見，也不考慮基層能否接得住。

　　“基層執法人員數量有限，農村地區食品安全執法力量尤其不足，執法人員常處于超負荷工作狀態，可以說是‘小馬拉大車’。”中部某縣市場監管局稽查大隊有關負責人說，該局在一線從事食品安全監管工作的只有5人，僅校園食品安全專項整治行動這一項工作，每年要檢查超過500個中小學幼兒園食堂及周邊餐飲經營戶。即便整合教育、衛健等部門的力量，人手也遠遠不夠。

　　基層履行事權專業性不足，且人才匱乏，也成為制約基層接權的短板。比如，藥品監管專業性強，在此項監管事項下放前，有的地市建有專家庫，市一級監管部門可從專家庫里直接抽調人員監管。現在，有關藥品事項的發證、監管工作都放到縣區一級，基層沒有能力承接。執法時，縣一級需要從外地聘請、抽調專家，面臨多重難題。

　　賦權不賦能，事權挺燙手

　　權力下放不同步、不完整，導致基層空有權，卻無能。比如，一些部門將處罰權下放，相應的許可權留在手里。基層空有權力，卻無用權的主動性，以致不愿接權。

　　基層干部介紹，此前有部門在推進加油站成品油零售行政審批改革時，下放了監管責任。但地方不想擔負安全生產事故風險，堅決不想接。后來，該部門將加油站審批權一同下放，事情才了結。

　　下放事權不敢接，一些基層干部有避嫌免責心態。根據2018年國家發改委印發的《必須招標的工程項目規定》，施工單項合同估算價400萬元以下的項目不用公開招標。在實際操行中，一些部門巴不得幾千上萬元的項目都拿出來招標，只求“程序合理”，不找麻煩。

　　出現上述問題的部分原因在于，一些事項的權力和責任下放了，但相關的履權能力、配套政策沒有同步下沉。在基層干部看來，上級把一些事項一股腦下放后，后續出現監管、服務跟不上等問題，卻需要基層自己解決，上級有“甩鍋”嫌疑。

　　基層干部認為，上級部門放權時，要根據不同行業特點，合理分配省市縣之間的監管力量，加強薄弱環節能力建設，提升基層承接能力。

　　難防鉆空子，監管顯吃力

　　放管服改革推行以來，由于推行證照分離、登記注冊不需驗資，事前審批事項大幅減少，極大降低了市場準入門檻，激活了創業熱情。但市場準入門檻變低，也使得不法分子有空子可鉆。

　　一些不法分子為謀取私利，批量設立空殼公司，浪費行政成本，甚至不惜采用違法手段提供虛假材料騙取登記，給后續登記工作的開展帶來極大麻煩。而處理群眾對冒名登記的投訴遠比企業登記費時費力，也讓社會公眾對登記機關產生了懷疑，認為是登記機關的錯誤導致了冒名登記現象的發生。

　　部分基層干部認為，當前一些地方不同審批體制下權責不明，人為割裂了審批和監管兩個密不可分的職能，以致事中事后監管不足。如同一行政區劃內同時存在市場監督管理局和行政審批局，雙方推諉反復，導致行政效率降低，出現監管漏洞，無法按照國務院“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的原則行事。同時，審批實施部門和行業主管部門的監管責任有空當，監管履職標準和監管權責不明確。多重問題疊加下，監管真空問題不時出現。

　　未來改革力度加大，要求地方政府在統籌各關聯部門工作時，需明確職責、聯動監管，形成貫穿市場主體全生命周期，銜接事前信用核查和信用承諾、事中信用評估分級和分類檢查、事后聯合獎懲和信用修復的全過程閉環監管，全力補足監管漏洞。(參與記者：龐明廣 張曉龍 魏一駿 周立權)