【洞見】澳大利亞金融消費糾紛非訴調解機制借鑒

　　近年來，隨著金融創新的發展，侵害金融消費權益的案件呈現了一些新特點：涉案金額有所增大，科技含量有所提高，部分案情趨向復雜等。在此情況下，金融消費權益保護工作的重要性、必要性和迫切性凸顯。

　　日前，中國人民銀行和世界銀行集團國際金融公司在北京聯合舉辦了金融消費糾紛非訴調解機制建設研討會。會議邀請了澳大利亞金融調解服務公司銀行和金融部首席調解員Philip Field先生就澳大利亞金融消費糾紛非訴調解機制作了介紹。

　　通過這些國際研討會我們發現，澳大利亞很多各類金融糾紛，包括信貸、信托、壽險、財險、支付、存款等，由于第三方非訴調解機構，即金融調查服務處（Financial Ombudsman Service，下稱FOS）的有效運作，得到了妥善解決。據統計，在2013—2014年度，FOS收到的糾紛總數為31680件，結案的糾紛總數為33450件，平均每個工作日處理糾紛100余件。在FOS 300余人的隊伍中（其中100人為兼職），平均每個職員一年處理糾紛100余件。

　　FOS不是政府的監管部門，而是一個獨立于糾紛雙方的第三方糾紛解決機構，但在澳大利亞國內能夠被金融消費者廣泛接受，其原因主要有以下三點：第一，FOS對消費者提供免費服務，消費者不必承擔若法律訴訟失敗而可能產生的費用；第二，FOS是一個獨立于糾紛發生雙方的第三方非訴機構，始終保持中立立場；第三，FOS的工作透明，信息披露機制完善，工作人員具有高效率、高素質的特點。這也使得該機構在解決金融消費糾紛方面成果顯著。

　　那么，FOS擁有什么樣的管理體制和機制？具體如何運作？哪些可為我國借鑒？

　　主要由會員進行調解

　　FOS負責協調和制定規則

　　FOS有大量的會員作為調解員，具體調解職責由調解員負責，董事會不干預。FOS的會員主要是各類金融機構，截至2014年6月30日，其法人會員共計4842家，代理人會員共計10392家，會員總數合計15234家。FOS的董事會成員包括董事會主席、消費者代表和金融服務行業代表各3人。董事會職能包括監督工作效率，對政策相關問題提供指導方針，制定資金預算以及審查工作范圍和管轄權限，但不管理具體調解業務。FOS的調解職責由不同級別的調解員負責，主要包括做出管轄權方面的決策，通過做出決定來解決糾紛，以及主持和參加FOS專家組工作。FOS設首席調解員，并下設四個具體部門：案件決定部、一般解決部、特殊解決部和戰略與業務部。FOS的外部治理機制是對監管當局——澳大利亞證券和投資委員會負責，并定期向其報告工作。

　　FOS作為非訴調解機構，有明確的管轄權限，主要限定各類金額。如受理糾紛的索賠限額設在50萬澳元；FOS可以決定的貨幣索賠限額為30.9萬澳元；財產險、責任險糾紛限額為16.6萬澳元；人壽保險每月收入限額為8300澳元。

　　當金融消費糾紛案件發生時，處理流程如下：第一，對糾紛進行登記。消費者在首次向金融機構投訴之前，或者首次要求金融機構解決問題之后的45天之內，都可以給FOS打電話，服務人員將會告知消費者該糾紛是否在FOS的管轄范圍之內。如果在FOS的管轄范圍之內，則消費者可以提交書面申請材料對該糾紛進行登記。第二，FOS對糾紛進行受理。在FOS管轄范圍之內的糾紛案件，消費者首先向金融機構提出申訴，如果收到的答復是糾紛未能解決，或者在消費者投訴的21天之內投訴仍未能解決，則該糾紛會被FOS予以受理。第三，FOS對糾紛案件進行管理。在這一階段，FOS將審查收到的糾紛案件，并且與消費者聯系，收集更多的信息來了解糾紛，在其管轄范圍之內的部分，就會與金融機構聯系，要求金融機構對此事做出回應。在得到了消費者和金融機構雙方的信息之后，FOS會對雙方提供的信息進行審查和評估，由案件主管調查糾紛案件，盡力通過協商和調解的方式來解決糾紛。如果糾紛需要調解解決，則糾紛案件會被提交到FOS的調解處理部門，由調解員安排金融消費者和金融機構共同參加的電話會議來進行調解。第四，FOS對糾紛案件達成處理結果。通過協商和調解的方式，FOS達成提出建議或者進行決定的方式來解決糾紛案件。案件負責人首先在對糾紛進行詳細調查的基礎之上，考慮糾紛的行業實踐性和法律法規的適用性，對案件提出建議。如果糾紛雙方都能夠接受建議，則該建議具有約束力，糾紛得到解決。如果有其中一方反對該建議，則案件負責人將糾紛提交到FOS的裁決委員會來做出決定，即得到最終決策。如果消費者在30天之內接受了該決策，則對金融機構具有約束力。

　　FOS的決策標準除最主要的法律原則外，還有以下幾個有特色的標準。一是適用的行業行為準則或指引，二是良好的行業實踐，三是FOS或前任機構的前相關決策，但同時FOS又不受其約束。這表明，FOS擁有一定的自主權。

　　FOS處理糾紛有四大原則。第一，中立性原則。FOS受理糾紛案件之后，自行調查所有問題，既與消費者聯系搜集信息，又聽取金融機構對此事的回應，而非單獨聽取當事人的一面之詞。第二，非訴訟方式解決糾紛原則。FOS致力于通過協商和調解的方式來解決糾紛案件，達到令糾紛雙方都滿意的效果。第三，約束力原則。FOS處理糾紛案件時，如果糾紛雙方對其提出的建議都能夠接受，則該建議具有約束力，如果一方反對該建議，則提交裁決委員會做出最終決策，消費者在30天之內沒有對該結果提出異議，則該決策對金融機構具有約束力。第四，尊重消費者原則。FOS在對糾紛案件做出最終決策之后，如果消費者不接受FOS的決定，則該決策對發生糾紛的雙方都沒有約束力。

　　FOS費用來源以基本會費為主

　　FOS的收費包括三個方面：基本費用、使用費用和案件費用。基本費用即為FOS所有會員都應繳納的會費，根據其業務規模的大小，收費標準在每年275澳元至11000澳元之間，規模越大的金融機構需繳納的會費就越多。使用費用采取一年結算一次的方式，對于在FOS有糾紛的會員，基于計費日之前12個月內發生糾紛的數量和復雜程度來收取使用費，調解次數越多越復雜，則該會員所需繳納的使用費越多，該費用的收費目的在于減少會員機構對FOS的使用。案件費用是對每個糾紛案件的收費，標準基于糾紛在哪個階段得到解決以及糾紛的復雜程度，糾紛處理的各個流程都需收取案件費用，其目的在于鼓勵會員機構盡快盡早解決糾紛。

　　以上三個方面的收費對象均為FOS的會員機構，收取的費用用于FOS的日常運作，對消費者并不收取任何費用，但是在處理糾紛的過程中，如果消費者想聘用律師或者其他法律方面的專業人士，所產生的費用需要自行承擔。

　　FOS流程改進創新

　　進一步分類精細化管理

　　FOS通過登記、受理、案件管理和得出決策結果這樣四個步驟的當前處理流程雖然能夠解決糾紛案件，但是由于每個步驟的案件經辦人均不相同，重新熟悉案件的時間成本很高，影響了案件的處理效率。FOS本著不斷創新和與時俱進的精神，打破原有的糾紛處理程序，不因循守舊，積極進行探索，得出了一套更為快速簡單高效的糾紛解決流程。對于消費者提出的糾紛申請，在原有的登記和提交流程之后，對糾紛案件進行區分，根據復雜程度和金額大小分為快速通道糾紛和一般糾紛，將一些簡單或金額較小（一般小于10000澳元）的糾紛納入快速通道進行處理，由專家在流程早期介入參與，減少糾紛解決流程的接口。一般和復雜糾紛案件可以通過協商和調解的程序解決，協議無法解決的糾紛將直接進入決策流程。FOS的流程改進由垂直化向扁平化發展，大大提升了糾紛案件的處理效率，截至2014年12月31日，已有644起糾紛案件進入快速通道流程，得到了高效的處理。

　　對我國的啟示

　　第一，設立獨立的第三方非訴訟糾紛解決機構，通過立法的形式賦予其裁決效力。由于我國目前采取分業經營分業監管的模式，一行三會均設立了金融消費權益保護局，協調進行金融消費權益的保護工作，但存在業務無法界定、管轄范圍模糊的問題。借鑒澳大利亞在此方面的經驗，可以結合我國實際情況，逐步設立具有獨立地位的第三方金融消費權益保護機構，并且制定相關法律法規明確規范其職責權限和強制執行的效力。

　　第二，第三方金融消費權益保護機構需秉承保護消費者的原則。FOS處理糾紛與我國現有情況一個很大不同就是除調解職責之外，還有就糾紛做出決定的權力。同時規定，如果消費者接受決定，則金融機構必須遵守；如果消費者不接受，則對雙方都無約束力。筆者曾就此原則咨詢相關人士，這個規定傾向消費者，金融機構如何看待，是否愿意接受？世界銀行官員認為，由于信息不對稱等原因，金融消費者在糾紛案件中通常處于弱勢地位，而金融機構內部的投訴機制通常由于自身限制很難做出有利于消費者的決定，金融消費者的權益很難得到切實保護，金融機構作為特殊經營行業，需要做出適當的讓步。同時，第三方機構一般具有較高的透明度，會堅持中立、公正的原則做出決定。因此第三方非訴調解機制不可或缺。

　　第三，監管當局支持第三方金融消費權益保護機構獨立運作。根據介紹，澳大利亞監管規定，金融機構要想獲得牌照或準入，必須加入第三方非訴調解機構，這是一個前提。其次，根據Philip先生介紹，監管當局一般情況下比較支持FOS獨立開展工作，即使有金融機構就糾紛的解決向監管當局反映，監管當局一般也不具體干涉FOS的處理，而一般在決定程序方面調查是否依法合規。

　　第四，機構費用來源體現了減少糾紛和鼓勵解決糾紛原則。為充分保證第三方金融消費權益保護機構的公益性和公正性，其收費模式為對會員單位收費和對消費者免費相結合。該機構日常運作的經費為對會員單位收取的費用，包括基本會費和附加費用兩大類。對機構內的會員單位按照規模大小收取金額不同的年費，同時結合會員單位發生糾紛的數量和糾紛處理流程的復雜程度收取附加費用，以此激勵金融機構提升糾紛處理效率。

　　第五，加大公開信息披露，加強社會監督。FOS獨立自主決策，不受任何其他部門干預，FOS還有權在管轄權限范圍內就糾紛做出決定。同時監管當局規定，金融機構要想獲得牌照必須加入其批準的外部糾紛解決機構。這說明，FOS有相當程度的決策權和影響力。這對于糾紛的快速有效解決提供了良好的制度保障。另一方面，為防止第三方機構不濫用權力，應加強公開信息披露制度，加強社會監督。（中國人民銀行沈陽分行金融消費權益保護處處長 柳鴻生）