原標題：創新發展必須打破屬地管轄體制

　　●改革開放雖經30多年，但仍然沒有觸及傳統計劃經濟體制屬地管理這個根本。行政化條條塊塊的屬地管轄、層層審批體制造就了全國大大小小、錯綜復雜而僵硬的行政邊界，已經成為新時期特別是實現十三五規劃各項經濟社會目標的最大障礙。

　　●人財物資源配置本應像活水、空氣一樣自由流動，而屬地管轄的經濟體制造就了一潭潭死水，窒息了生機活力，更使得統一開放競爭有序高效暢通的市場體系一直有名無實，市場發揮決定性作用也成為空話，商品價格即使全部放開也難以充分發揮調節作用。

　　●我國大部制改革理應從提高效能、降低成本的戰略高度，徹底打破現行部門利益局限，盡快建立符合互聯網、實體經濟融合要求的“大部制”管理體制。而我國政府機構多次改革之所以不夠成功、不夠徹底，根本原因是沒有完成“干預型政府”向“服務型政府”的職能轉變。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念，要落地生根，全面深化改革必須先行。目前，“十三五”規劃編制工作已經啟動。經濟下行的壓力風險在與市場驅動的上升活力賽跑，改革紅利能否跑在前面，關鍵在改革。經濟轉型提速，方方面面不約而同聚焦成本高、負擔重、效率低、障礙多突出難題。在微觀上，如何降低企業負擔和成本，在宏觀上，如何降低國民經濟運行總成本，已經成為近期的現實問題和長遠的戰略問題。

　　實體經濟與互聯網、移動互聯網的融合發展、創新發展，將會激發出從未有過的巨大潛能。對于這一深刻迅速的巨大變革，以往建立起來的基于時空原有局限的管理體制和政策體系，已經在一夜之間陳舊過時了。換句話說，對互聯網時代實體經濟和模式創新的最大束縛、最大壓抑，恰恰是早已陳舊過時、僵硬的行政管理體制。人們目前大都停留在技術層面看待互聯網－移動互聯網，而對最重要的體制機制問題，卻被極大忽視了。

　　互聯網－移動互聯網以及實體經濟在理論上的無限發展遇到了現實的體制瓶頸：條條塊塊層層體制，效率大減，成本劇增，與天然要求橫向融合發展的共同本質相違背，遭遇到堅硬行政邊界的抵制。這就解釋了為什么近年來猶如“十二道金牌”，中央密集出臺事關互聯網－移動互聯網以及實體經濟發展的指導意見和政策，都是為了理順機構、打破局限、鏟除障礙，充分挖掘互聯網和實體經濟兩個天然本質融合的巨大潛能。

　　打破屬地管轄的經濟體制尋求突破、釋放創新能量

　　改革開放雖經30多年，但仍然沒有觸及傳統計劃經濟體制屬地管理這個根本。行政化條條塊塊的屬地管轄、層層審批體制造就了全國大大小小、錯綜復雜而僵硬的行政邊界，已經成為新時期特別是實現十三五規劃各項經濟社會目標的最大障礙。在我國，凡事強調屬地管理，經濟活動也不例外。稀缺資源歷來是按照行政級別、行政區劃、行政辦法、行政渠道，按照縱向條條和橫向塊塊、逐級層層分配的。在這種行政長官負責制、政績考核制和權力擴張沖動體制下，各級行政官員就是行政區劃、屬地管轄的具體代表，是行政權力的人格化表現，也是資源分配的決策者。這就猶如人為筑起了一道道高墻，形成了條條塊塊隸屬分明，官本位、各自為政、各行其是的“一畝三分地經濟”，凡事堅守以鄰為壑的屬地管轄思維和各掃門前雪的屬地管理辦法，稅費收入和支出，人員、商品、資本等要素及其收益歸屬，帶有強烈的地域性，橫向跨屬地邊界流動是很敏感、很麻煩的事情，所發生的稅費，寧可重復征收，也絕不會減免。屬地管轄強化了地方政府越位過度干預經濟活動，人為擴大了地區差距，必然導致屬地企業待遇優先和地方保護，工商企業屬地管理外加政出多門，極大增加了跨屬地、異地開業經營的企業成本。

　　結果，第一，短平快容易“出業績”的產業一哄而上，各地產業趨同、排斥競爭、創新不足、保護落后、結構惡化、重復建設、產能過剩、舉債賴賬、債臺高筑、無人負責。第二，源遠流長的“地盤”意識，胡為任性，爭當老大，面子工程，豆腐渣項目，欺上瞞下，弄虛作假，短期行為，拼資源、拼能源、拼消耗、高成本、低效能。第三，政企不分、官商不分、審批設限、設租尋租、官商勾結、腐敗叢生。第四，重復收費、重復檢查、歧視排外、選擇性施政、選擇性執法。第五，互相封鎖、互相防范、以鄰為壑、雞犬相聞，不相往來，“國中之國”遍地，隱形摩擦不斷，現代版的自然經濟。第六，易出政績的GDP面子項目爭先恐后，大肆插手，嚴重越位，吃力不討好的社會責任、環境責任和民生服務退避三舍，嚴重缺位。

　　人財物資源配置本應像活水、空氣一樣自由流動，而屬地管轄的經濟體制造就了一潭潭死水，窒息了生機活力，更使得統一開放競爭有序高效暢通的市場體系一直有名無實，市場發揮決定性作用也成為空話，商品價格即使全部放開也難以充分發揮調節作用。城市群原本是按照市場規律自然“長出來”的，不是拍腦袋，在地圖上畫圈“畫出來”的。但是中國強大的行政區劃、屬地管理體制，使得“內戰內行、外戰外行”成為常態，花樣迭出、形形色色的“經濟圈”、“城市群”、“功能區”大都徒有虛名，毫無效率可言。“環渤海”倡導多年，成效甚微，大多是“空唱”。

　　總體而言，長期實行的經濟活動屬地管理體制，造就了市場體系分割封鎖，市場秩序混亂，行政壟斷橫行，潛規則盛行，不正當競爭泛濫，嚴重弱化了市場應有的資源配置效能，增加了巨大的額外交易成本即體制性成本。例如，市場壁壘所發生的額外成本，自主經營受到干擾、不當干預所發生的額外成本，競爭不公平不充分、不平等交換所發生的額外成本，消費者自主選擇受到阻礙所發生的額外成本，商品和要素無法自由流動所發生的額外成本，商業欺詐誠信缺失所發生的額外防范成本。而行政壟斷，浪費了大量時間和資源，衍生了無法計數、難以識別的額外交易成本即體制性成本。高額體制性成本，扭曲了國民經濟時間流程和空間結構，降低了資源效率，推高了商品價格，增加了居民負擔，傷害了國計民生。所以說，完善現代市場體系，全面深化改革，建設法治化營商環境，提高市場配置效率，提高流通效能，剔除體制性成本意義重大、刻不容緩。

　　抓緊推進大部制改革

　　政府機構設置數量與效能歷來成反比。除了要解決好屬地管轄的“塊塊”問題，還要圍繞戰略重點，解決好垂直部門轄制互不相屬的“條條”問題。互聯網－移動互聯網和實體經濟融合發展，是扁平化、打破局限、橫向流動的過程，但聳立在互聯網－移動互聯網和商品流通之上、從計劃經濟延續至今的眾多管理機構卻是縱向設置、相互隔絕的。可以說，在有意無意之間，這種體制也是專門同互聯網融合“對著干”、“過不去”的體制。盡管經過一輪又一輪的管理體制、機構改革，但仍然很不徹底。主要表現是，九龍治水、各行其是、自亂其制，職能交叉重復和遺漏并存，互相推諉掣肘不斷，“你管我管”爭論不休，行政成本和企業負擔居高不下，市場分銷渠道被行政劃定的邊界阻斷壓抑，被種種行政隸屬關系封閉禁錮，切割得零零碎碎、難成體系，產供銷輻射半徑被大為壓縮，致使成本高、效能低、“東西貴”，最終使消費者和生產者的切身利益乃至國民經濟都受到巨大傷害。

　　必須按照“大部制”的思路大刀闊斧地深化改革、精簡機構，在轉變職能基礎上對現行管理機構實施再重組。推進大部制思路改革，可以部分借鑒美國商務部體制，對現有相關部委按照精簡機構、合并同類項原則進行歸并重組。美國是“大商務部體制”，該體制是在市場經濟中長期磨合的產物，目前與我國相似的分散平行設置的許多部委級別的行政機構，在美國都被擺放隸屬于大商務部名下。其主要機構包括：國際貿易管理局、國家統計局、出口管理局、經濟發展署、技術發展局、國家標準與技術研究所、國家電訊與信息管理局、專利與商標局、國家海洋與大氣發展局等。在職能性質上，商務部不從事具體事務的行業管理和企業管理。美國的行業管理主要由行業協會進行，如美國進出口商會、汽車工業協會、電子協會、半導體工業協會等。企業管理則主要由商會進行，如各地區商會、各州商會、全國性商會（如美國商會）進行。無論協會和商會，并不管行業或企業計劃、業務，而是協調行業利益、代表行業利益向政府和國外交涉。其突出特點是“為企業服務”，而不是審批管理；其優點是減少了許多部門利益和行政掣肘，降低了行政成本，提高了行政效能。

　　我國大部制改革理應從提高效能、降低成本的戰略高度，徹底打破現行部門利益局限，盡快建立符合互聯網、實體經濟融合要求的“大部制”管理體制。而我國政府機構多次改革之所以不夠成功、不夠徹底，根本原因是沒有完成“干預型政府”向“服務型政府”的職能轉變，因而沒有走出行政干預造成的具體事務過多的陷阱，始終在“你管”還是“我管”中原地打轉。這個根本性問題不解決，無論實行什么政策，都不會有希望。

　　實行大部制體制，就必須下決心動大手術，削減直至撤銷原來某些權力過大的政府機構。這種機構權力過于集中，弊端叢生，其權力越來越大，越令人擔憂、令人生疑，塌方式腐敗更令人警醒，已成為經濟社會發展和市場經濟最大的也是最后的機構障礙，定將妨礙各個部門向服務職能轉型。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》再次強調，要加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，建立公平競爭保障機制，打破地域分割和行業壟斷。深化市場配置要素改革，促進人才、資金、科研成果等在城鄉、企業、高校、科研機構間有序流動。這就要求必須按照《建議》提出的“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續推進簡政放權”，為打破屬地管理和部門分割體制，不斷打出重拳、組合拳。各級政府必須按照中共十八大以來歷次會議精神，自我革命，切實以市場驅動取代政府驅動，堅決退出對經濟活動的直接干預，經濟治理要“松手”，徹底解決好政府越位問題，而社會治理要“上手”，徹底解決好政府缺位問題。要綜合治理經濟運行行政化，持續清除有形和無形的屬地管理體制障礙，防止設置新障礙。而下決心推進這些舉措，層層督察務求落地生根，就可減輕長期以來企業背負的數千億元的隱形負擔，剔除體制性成本，提高效能，創新發展，保障穩增長、調結構、保就業、促消費等宏觀戰略意圖更好地實現。這些應是“十三五”時期方方面面尋求新突破的主攻方向。

　　（作者為中國社會科學院財經戰略研究院研究員）