江西省東鄉(xiāng)縣交警、城管、交通等部門聯(lián)合執(zhí)法，銷毀查扣的非法營運三輪。

　　何江華攝

四川省蓬安縣城管女子中隊隊員上街巡查。

　　成潮生攝

江蘇省連云港市贛榆區(qū)工商局執(zhí)法人員在一家農(nóng)資經(jīng)營點檢查農(nóng)藥質(zhì)量。

　　司 偉攝

　　核心閱讀

　　中國特色社會主義法律體系形成后，法治工作的重點在于實施。我國法治實施的效果如何？近日，由中國行為法學會和中南大學聯(lián)合發(fā)布了《中國法治實施報告(2014)》，系統(tǒng)分析了中國法治實施中存在的問題和隱患。

　　法治的優(yōu)越性要在實施中彰顯，法治的良善性要在實施中檢驗評價。黨的十八屆四中全會提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”其中，高效的法治實施體系是社會主義法治體系的中心任務和落腳點。

　　2014年，是全面推進依法治國的嶄新起點，梳理我國法治實施的情況，呈現(xiàn)出質(zhì)效顯著提升的特點。但仍存在執(zhí)法對象融合性與執(zhí)法權分割、個體極端事件頻發(fā)、利益維護意識顯著增強而風險預防觀念相對薄弱等問題。

　　多頭執(zhí)法

　　掣肘法治有效實施

　　投訴樓下高音喇叭擾民，城管推給工商，工商推給環(huán)保，環(huán)保又推給城管，到底該誰管？這種現(xiàn)象并不少見。近年來，多頭執(zhí)法、推諉扯皮現(xiàn)象廣受關注。

　　“多頭執(zhí)法”的模式不僅導致執(zhí)法效率低下、成本增加，還會對法治實施造成掣肘。

　　在河南省鄭州、許昌兩市下轄的新鄭、長葛、禹州三地交界處的陘山山頂，有一座春秋時期鄭國良相子產(chǎn)的墓冢，近年來，這座歷史名山一直飽受開山炸石之苦。非法采石屢禁不止，陘山山體三面被挖成絕壁，子產(chǎn)墓危在旦夕。

　　子產(chǎn)墓和陘山保護涉及多地國土、文物、安監(jiān)、公安等相關部門以及長葛市后河鎮(zhèn)、新鄭市觀音寺鎮(zhèn)政府，保護力量不可謂不大。但由于邊界坐標不清，相關部門難以形成合力，反而相互推諉責任，采石人員和執(zhí)法人員玩起了貓捉老鼠的游戲，以“不歸你管”為由不聽勸阻。

　　這樣的現(xiàn)象還不少。有的法律實施涉及部門多，但相關部門職能交叉，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一推進、統(tǒng)一監(jiān)管的工作協(xié)調(diào)機制。

　　“目前我國行政執(zhí)法隊伍設置過多過細，僅市縣兩級行政執(zhí)法機構就有8萬多個、編制135萬多名，同一領域、同一事項多頭執(zhí)法，群眾戲言‘大蓋帽滿天飛’，容易造成重復檢查和處罰，加重企業(yè)和群眾負擔。”中南財經(jīng)政法大學教授喬新生建議，加快隊伍整合，大幅削減市縣兩級執(zhí)法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

　　“對于多頭執(zhí)法造成監(jiān)管真空的問題，現(xiàn)有的辦法通常是通過部門聯(lián)席會議來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。然而這種非常態(tài)化的解決機制不是法治化手段，效果也有限。隨著信息革命帶來的行業(yè)融合和跨界，我們應盡快建立一種相對集中的統(tǒng)一執(zhí)法體制，就像中央成立的各種綜合性的改革小組一樣。這也是國家治理現(xiàn)代化的應有之義。” 中南大學法學院院長陳云良教授說。

　　極端事件

　　凸顯社會建設薄弱

　　2014年，貴州貴陽、四川宜賓、浙江杭州、廣東廣州、山東龍口先后發(fā)生縱火案；8月，吉林延吉一男子在市內(nèi)某商廈持刀刺傷多人，廣東廣州男子當街追砍街坊；10月，湖北房縣男子駕車連環(huán)撞人……

　　近年來，在公共場所以報復社會為目的的個人極端暴力事件屢次發(fā)生，行為人泄私憤于不特定對象，造成人員傷亡，引發(fā)公眾恐慌。

　　一些個人極端過激行為也不少見。2014年11月，安徽一位老人因乘坐公交車坐過站要求下車遭拒，沖到駕駛位搶奪司機方向盤導致公交車立即失控沖向綠化帶；12月，兩名中國游客在某國際航班上將熱水潑向空乘人員并揚言“連飛機都炸掉”，導致飛機被迫返航……

　　“對于這類‘任性’行為，一方面，要嚴肅依法處理、打擊震懾違法犯罪，另一方面，要發(fā)掘風險點、防患于未然。” 喬新生說，每一起極端事件都可以折射出社會成員焦躁的心態(tài)和法治社會建設中存在的問題。

　　“在社會轉(zhuǎn)型期，只建設法治，不建設社會，法治將難以實施。因為法治歸根到底是調(diào)整社會關系的，如果社會關系復雜扭曲，法治發(fā)揮作用時很容易進退失據(jù)。”喬新生說，法治社會建設既要提升公眾法律意識，又要關注他們的生活狀態(tài)和個體在社會發(fā)展中遇到的挫折。法治要在更廣泛層面供給公平，完善社會保障，加強公共服務，打破一些貧者從暫時貧困走向跨代貧困的惡性循環(huán)，提升幸福感。

　　在陳云良看來，極端事件的發(fā)生，和民生領域的法律沒有得到切實落實、現(xiàn)有糾紛解決機制沒有有效運轉(zhuǎn)有很大關系。“要保障社會公平正義，讓人民群眾的合理訴求得到滿足；要保障民生，保障基本公共服務普惠均等，讓底層老百姓生存有基本保障；尤其要適應廣大農(nóng)村社會結構的巨大變化，重建適應新形勢的基層治理組織體系，讓基層自治組織充分發(fā)揮社會治理作用。”

　　事故頻發(fā)

　　暴露風險防控缺失

　　2014年的最后一天，上海外灘發(fā)生群眾擁擠導致的踩踏事故，造成35人死亡、43人受傷。

　　“‘12·31’事件是不該發(fā)生、完全可以避免的事件。我們無比痛心、極其內(nèi)疚、十分自責。”上海市副市長周波說。

　　重大公共安全事件的發(fā)生往往與預防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應對處置不當有密切的關系。“這起事件的發(fā)生，說明突發(fā)事件應對法等制度落實不到位，社會風險防范和應急處理方面的觀念意識也還存在薄弱環(huán)節(jié)。”陳云良說。

　　在企業(yè)風險管理領域也存在同樣問題。“目前，我國中小企業(yè)法律風險防范狀況堪憂，發(fā)案率高、執(zhí)行率低，很多中小企業(yè)根本沒有法律顧問制度，或者只把法律顧問當做擺設，法律顧問在企業(yè)決策中無相應的參與地位和角色，經(jīng)常發(fā)生糾紛或應收賬款拖欠才想起找律師。”北京岳成律師事務所律師岳成說，與事后費時費力打官司維權相比，建立法律顧問制度，未雨綢繆要好得多。

　　黨的十八屆四中全會決定提出，普遍建立法律顧問制度。這為企業(yè)風險管理、政府依法行政等提供了保障。

　　風險預防觀念薄弱，還體現(xiàn)在訴訟領域。“分析進入法院的訴訟案件，許多矛盾糾紛是完全可以避免的。當事人在簽合同時、做交易時，做點法律功課，就不至于最后對簿公堂。此外，當事人普遍對法院執(zhí)行期待過高，須知，商業(yè)行為都是有風險的，虧損、債務不能履行，本身就在風險之內(nèi)。不能把債務不能追回的責任全都推到法院身上。”岳成說，“與人們維權意識的增強相比，事前的風險防控意識還太薄弱。”

　　“問題是時代的聲音，分析法治實施中存在的問題，可以幫助我們更好地推進高效法治實施體系的構建。” 陳云良認為，下一步要更加重視把權力關進制度的籠子里，提升執(zhí)法司法機關公信力，暢通權利保護和救濟渠道，破解選擇性守法問題，科學配置各項公權力。記者 徐 雋