【導讀】數十萬億地方債存量清理框架初定，存量債務分類納入預算管理。

　　據經濟之聲《央廣財經評論》報道，地方債償債危機近年來一直是社會關注的熱點，受房地產和宏觀經濟下滑的影響，地方政府債務就像“定時炸彈”，隨時有可能引爆。

　　據媒體報道，國家財政部門日前初步擬定了對地方政府性存量債務的一攬子解決方案，數十萬億存量債務余額的清理處置有望進入具有可操作性的實質階段。這份名為《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》已經下發到地方財政部門。《辦法》規定：截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報；將存量債務分類納入預算管理；統籌財政資金優先償還到期債務；2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。

　　10 月2 日，國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》，是國務院首個特地針對地方政府性債務管理規范的文件，也標志著我國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成。該《辦法》旨在貫徹《意見》精神，做好地方政府性債務存量甄別工作，妥善處理存量債務，化解債務風險。

　　將債務納入預算管理是改革既定的思路，這次《辦法》給出了具體的操作方式，要求對存量債務分門別類，分別納入一般公共預算和政府性基金預算，那么這樣做后，地方政府債務就會化解嗎？清華大學中國與世界經濟研究中心研究員袁鋼明認為，目前化解地方債的困難比以前大多了，因為地方政府靠土地還債的空間已經不大了。

　　袁鋼明：當然，現在困難比過去要大多了，比如說前幾年主要是還債，如果緊迫的話，它就靠賣土地。賣土地實際上是進入了政府基金管理，和一般的預算管理不一樣，一般預算是靠稅收，如果是靠賣土地的話，當房地產價格比較高的時候，賣地的收入就比較高，但現在房價趨于下落，地方土地越賣越難賣，越賣越少了，所以地方現在還債的能力開始下降。像以前靠賣土地還債的情況，到現在為止可用的空間不大了，所以可能地方債的問題就比過去要嚴重得多。

　　不過，袁鋼明認為《辦法》的下發總體來說是好的，可以把緊迫的債務先解決掉，另外地方政府還可以通過將債務打包出售、把債務分解，展期處理，盤活存量等方法來化解債務。

　　袁鋼明：總的來說這是件好事，因為債務放到跟前了，它有很多辦法來解決。比如說引進民營資本，或者是引進一些投資機構來化解地方債務，比如說把地方債務證券化，變成一種打包出售的資產賣給某些資產部門。還有一種情況，把債務給分解開，把能夠產生收益的部分切出來，使得它能夠周轉出來，能夠有現金，有收益。然后把一些不好解決的債務再分離出來，來進行另外一種處理。還有一種情況那就不好辦了，可能要展期，如果碰到嚴重問題的話。還要把一些存量盡可能盤活，把它民營化，找到把死錢變成活錢，能夠產生收益的項目，這就要把一些地方債務過去做的一些公益性、事業性的項目民營化、產業化、商業化，使它產生現金流。

　　復旦大學公共經濟研究中心主任石磊表示，要對地方債分門別類，具體問題具體分析。

　　經濟之聲：《辦法》規定在確定存量債務余額方面，地方各級財政部門要匯總甄別2014年12月31日前未清償的債務余額，省政府財政部門于2015年1月5日前上報財政部，經國務院批準后，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額。鎖定定后的政府債務及或有債務存量債務余額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。其中，一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入基金預算管理。在您看來，辦法做出這樣的規定意義何在？

　　石磊：債務現在有一個難題，就是由于種種不同原因所形成的債現在都混在一起，混在一起就難免會給人一種糊涂賬的感覺，所以要把這個賬做一個清理，把它分成幾類。有的可能是由于承擔擔保責任所導致的連帶負債，有的可能是你借了公眾錢，實際上形成了有效資產，這部分負債看起來在賬上表現為負債，事實上在實際運行當中已經是有效的資產，我們可以把它清理出來，單獨打一個包，這部分是可以資產化的，這就是盤活存量當中一個非常有效的市場化的做法。把這部分已經形成優質資產，有資產基礎的負債去入市交易，這樣整個存量當中的負債規模就可以大大縮小。

　　剩下來這一部分，我們再把它盤算成兩個部分。一部分是一般性負債，我們可以把它納入統一的預算全口徑里邊去，這樣你就可以知道，我在明年這個預算年度內應該還多少債，后年應該還多少債。不管有多少債，只要每年都能夠還，那這個一般性負債就會逐步化解了，這叫做緩解存量負債的壓力。

　　還有一部分債實際上是由于你承擔的連帶擔保責任所形成的掛賬和負債，這一部分看能不能納入原有的預算結構當中，逐步通過增量的收入把一部分應該到期償還的負債還掉。不能說承擔擔保責任最后形成的負債就不承擔了，這是不行的，因為政府的公信力也很重要。

　　還有一部分債事實上可能就已經還不清楚了，那我們要看看這筆負債是怎么形成的，看能不能找到有效的債務主體，看由誰來承擔。該由政府承擔的政府應該承擔下來，該還就得還，不該由政府承擔的，那就看政府是為誰擔保的。如果是為企業做擔保的，那就要看那個企業還在不在，如果不在了，要看這個企業是什么樣的企業，如果是民營企業，就要看它原來的質押物現在還在不在。如果是國有企業，那要看國有企業這個資產現在能不能變現處理，來償還這個負債。

　　總之不管是怎樣一種負債，是由基金來做還是納入一般性負債，最后這個賬都是要了的，這叫做盤活存量。

　　經濟之聲：《辦法》還規定，2015年12月31日之后只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務，這意味著，從2016年起，地方政府債券將成地方唯一舉債方式，不過地方政府若要發行地方債，那么政府的信用評級將成為衡量地方債定價的主要指標之一，但目前我國地方政府財政運營不獨立，針對地方政府評級的評級機構缺失，如何給地方政府評級？您怎么看這個問題？

　　石磊：這實際上還涉及到一般的政府信用評級。過去我們通常是對不同的資產進行信用評級，實際上，對政府進行信用評級跟一般的金融資產評價不一樣，這里邊涉及到幾個重要的指標，一是你現有的負債比率是多高。第二是負債存續的時間長短，比方說你已經超期但沒有依法展期。第三，剝離這一部分負債的可能性其實也并不大，比方說打包出售這種方式在有的地方可能性并不大，因為你形成這個負債，負債背后并不是有效的資產，你打包給人家，人家承接負債，又沒有承接有效的資產，那他為什么會接受這個包呢？首先要看形成負債的時間長短，以及未來償債能力如何，這都是一個地方信用評估的主要指標。