多地養(yǎng)老金吃緊財(cái)政兜底模式亟待轉(zhuǎn)型
郭晉暉
“基金可持續(xù)性較差”已經(jīng)成為中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一塊“心病”。在財(cái)政“緊日子”與人口老齡化疊加效應(yīng)的影響之下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡的狀況正在向全國多地蔓延。
《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者近日在地方調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些勞動力輸出地區(qū)養(yǎng)老金收支狀況進(jìn)一步惡化，必須依靠轉(zhuǎn)移支付和省級調(diào)劑金才能實(shí)現(xiàn)“保發(fā)放”，但由于財(cái)政收入增速在放緩，各級財(cái)政對養(yǎng)老金的補(bǔ)助也存在不同程度的力不從心，地方急盼中央養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案盡快出臺。
養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)進(jìn)行了兩年多的時(shí)間，據(jù)本報(bào)記者了解，個人賬戶何去何從是當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)的一大難點(diǎn)。此前有關(guān)部門曾一度討論實(shí)施“名義賬戶”制度，但后來遭到不同層面的反對而沒有了下文。
本報(bào)記者采訪的多位專家表示，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不可持續(xù)早已不能靠對當(dāng)前制度的縫縫補(bǔ)補(bǔ)來解決，必須從根本上改變“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的混賬（即統(tǒng)賬結(jié)合）運(yùn)行模式，盡快把社會統(tǒng)籌和個人賬戶分離——社會統(tǒng)籌由政府兜底；個人賬戶明晰產(chǎn)權(quán)，交由市場運(yùn)營。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍表示，統(tǒng)賬結(jié)合的混合模式模糊了政府和個人責(zé)任的邊界。若將個人賬戶變成自愿性的養(yǎng)老制度，可以減少效率損失，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，有利于發(fā)展多支柱養(yǎng)老金體系。
李珍還表示，當(dāng)前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況堪憂，僅僅靠統(tǒng)賬分開是不夠的，須多管齊下才能增加制度的長期可持續(xù)性。
養(yǎng)老金收支不平衡范圍擴(kuò)大
近年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一直保持著支出增幅大于收入增幅的態(tài)勢，收支矛盾日漸突出。
財(cái)政部16日公布的《關(guān)于2014年全國社會保險(xiǎn)基金決算的說明》顯示，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入23273億元，比上年增長11.9%；支出19797億元，增長18.6%。支出比收入增幅高6.7個百分點(diǎn)。
從全國賬面上來看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2014年收入大于支出，不僅本年收支結(jié)余3476億元，而且滾存結(jié)余30376億元，收支狀況保持正常運(yùn)行。
但實(shí)際的情況是，由于中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次仍然比較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分散在2000多個統(tǒng)籌單位中。全國企業(yè)職工養(yǎng)老金的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并不能反映出部分地區(qū)養(yǎng)老金收支惡化的態(tài)勢。
“我覺得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我們這里困難重重。”某東部沿海省份地級市的一位社保局長近日對本報(bào)記者表示。
作為東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，該市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支缺口逐年擴(kuò)大——在支出方面，企業(yè)養(yǎng)老金“11連漲”讓基金不堪重負(fù)；在收入方面，擴(kuò)面艱難而且斷保人數(shù)大增，基金缺乏穩(wěn)定的收入來源。
這位社保局長稱，養(yǎng)老金的連年上漲一方面導(dǎo)致基金向退休人員支付更高的待遇，另一方面又使在職職工和退休人員的收入出現(xiàn)“倒掛”，退休之后會比在職時(shí)高幾百元，早退的拿得比晚退的還要多，企業(yè)職工都想辦法要盡早退休。
此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入端的增長跟不上支出端的增長。由于省政府制定的繳費(fèi)基數(shù)過高，即使按照60%征收，繳費(fèi)基數(shù)仍然高于有些縣市企業(yè)職工的實(shí)際收入，擴(kuò)面難度非常大。
“為了配合政府完成年底擴(kuò)面的任務(wù)，有些企業(yè)就先交一個月然后再退保。”這位局長說，更多的企業(yè)則改變用工方式，不直接招工或是干脆就遷到外地去了。
在這種雙重壓力下，基金收支狀況嚴(yán)重惡化，即使用光了個人賬戶的資金和全部滾存結(jié)余，當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然收不抵支。
本報(bào)記者了解到，今年該市養(yǎng)老金收支缺口超過30億元，該市已經(jīng)向省里申請省級調(diào)劑金，目前省里只確定給不到20億元，剩下的缺口如何補(bǔ)，還是未知數(shù)，而且省里調(diào)劑金撥付到賬又比較慢，他們不得不占用其他資金來實(shí)現(xiàn)“保發(fā)放”的目標(biāo)。
近日出版的《黨的十八屆五中全會建議學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》透露了官方的一個統(tǒng)計(jì)數(shù)字：2014年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金扣除財(cái)政補(bǔ)助后，當(dāng)期收不抵支省份達(dá)到22個。這一數(shù)字在2011年為12個。
人社部今年7月公布的《中國社會保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》（下稱《報(bào)告》）還顯示，即使包含財(cái)政補(bǔ)助，2014年已有河北、黑龍江、寧夏三省份企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。
不止一位曾在基層調(diào)研的學(xué)者告訴本報(bào)記者，在中國一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，動用失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金等有結(jié)余的基金來實(shí)現(xiàn)退休人員養(yǎng)老金的“保發(fā)放”已經(jīng)是公開的秘密，地方官員自嘆為這種資金周轉(zhuǎn)擔(dān)著“掉烏紗帽”的風(fēng)險(xiǎn)。
養(yǎng)老金收支矛盾加劇也引起了中央高層的關(guān)注。財(cái)政部部長樓繼偉近日撰文稱，社會保險(xiǎn)制度沒有體現(xiàn)精算平衡原則，基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性較差。“十二五”時(shí)期，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高6.6個百分點(diǎn)。
《報(bào)告》披露的數(shù)據(jù)還顯示，2013年是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
在這一年中，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)余（總收入減去總支出）首次出現(xiàn)凈減少，從2012年的4354億元降低到了4108億元，減少256億元；2014年凈減少的幅度繼續(xù)加大，從4108億元降低到了3548億元，減少了650億元。
當(dāng)期結(jié)余的大幅減少，意味著企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行壓力正在加大，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和勞動力流出省份的養(yǎng)老基金對于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度也在進(jìn)一步提高。
從“統(tǒng)賬結(jié)合”走向“統(tǒng)賬分離”
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴程度的加深，讓在“新常態(tài)”下收入增速已回落到個位數(shù)的各級財(cái)政頗感壓力。2014年，全國一般公共財(cái)政收入僅增長8.6%，但中央財(cái)政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助就增長了19.3%。
《報(bào)告》顯示，2014年，中央財(cái)政補(bǔ)助為3027億元，占企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入的13%，比上年增長491億元，增長19.3%；比2009年增加1807億元，這5年平均增長率為19.9%。
樓繼偉認(rèn)為，下一步將進(jìn)一步深化社會保障特別是社會保險(xiǎn)制度改革，要按照精算平衡的原則，促進(jìn)社會保險(xiǎn)基金自求平衡，實(shí)現(xiàn)制度長期穩(wěn)定運(yùn)行。
然而，這是一個艱巨的挑戰(zhàn)。中國政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄對本報(bào)記者表示，社會統(tǒng)籌和個人賬戶混賬管理必然帶來責(zé)權(quán)不分，政府的責(zé)任只會越背越重。
《社會保險(xiǎn)法》將政府補(bǔ)助作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的法定來源之一，并且明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)助。
胡繼曄表示，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不可持續(xù)的根源就在于社會統(tǒng)籌和個人賬戶的混賬管理，本想發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢，但實(shí)際上卻承受了兩種制度的劣勢，地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中所遇到的種種死結(jié)都與此相關(guān)。
中國1997年開始實(shí)施的“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行模式，其初衷是將社會統(tǒng)籌和個人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。但在制度的實(shí)際執(zhí)行中，混賬管理導(dǎo)致個人賬戶空賬運(yùn)行，使這一制度名存實(shí)亡。
李珍表示，在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)下，既想要公平，又想要效率，就將具有共有產(chǎn)品性質(zhì)的社會統(tǒng)籌和具有個人所有制性質(zhì)的個人賬戶綁在一起，謂之“制度創(chuàng)新”。個人賬戶計(jì)息率過低，導(dǎo)致養(yǎng)老金水平下降，社會總福利也在下降。
“經(jīng)過18年的實(shí)踐，證明統(tǒng)賬結(jié)合這種模式應(yīng)該改革。”胡繼曄說。
胡繼曄建議，盡快修改《社會保險(xiǎn)法》，將社會統(tǒng)籌和個人賬戶分離，將社會統(tǒng)籌作為第一支柱，降低費(fèi)率提高繳費(fèi)剛性，由政府兜底，促進(jìn)制度公平；將分離后的個人賬戶和企業(yè)年金、職業(yè)年金一起作為第二支柱，完全由企業(yè)和個人來承擔(dān)責(zé)任。
《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者也從知情人士處獲悉，中央正在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的方案，雖然具體是真正意義上全國統(tǒng)收統(tǒng)支，還是像省級統(tǒng)籌一樣只是建立調(diào)劑金制度還不得而知，但有一點(diǎn)應(yīng)該可以確定，全國統(tǒng)籌只會統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，個人賬戶還會留在地方，這也就意味著未來社會統(tǒng)籌和個人賬戶將有實(shí)質(zhì)性的分離。
解決可持續(xù)性需多管齊下
近年來，隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)壓力與日俱增，政府也提出了一些解決之道。
樓繼偉在近日的文章中提出了建立更加公平、更可持續(xù)的社會保障的六個主要任務(wù)，包括完善個人賬戶制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，豐富社會保險(xiǎn)基金收入來源渠道，漸進(jìn)式延遲退休年齡，加快發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立基本養(yǎng)老金合理增長機(jī)制等。
李珍表示，這些舉措對制度的可持續(xù)性將起到正面作用，但仍需要有更多的改革提上日程。除了統(tǒng)賬分離外，還需要政府盡快對轉(zhuǎn)制成本進(jìn)行“明債明還”，提高職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的交費(fèi)年限，增加繳費(fèi)人的義務(wù)等。
“實(shí)踐已經(jīng)證明，同一個制度里廣覆蓋、保基本、可持續(xù)不可兼得，政府應(yīng)該放棄把所有人都放到一個制度中的設(shè)想。”李珍建議，建立兩個制度，讓企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“高進(jìn)高出”，另外建立國民養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)“低進(jìn)低出”。
編輯：SN098
(第一財(cái)經(jīng)日報(bào))