農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)步是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要組成部分,在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用和管理都存在很多值得改進(jìn)的地方。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。
一是完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，要求各類要素平等交易，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)要素也不例外。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)地位不對(duì)等，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一等問(wèn)題已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重障礙。因此，有必要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能。《決定》提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”；“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”，這進(jìn)一步擴(kuò)大了土地的權(quán)能，不僅允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，而且賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地平等的地位和相同的權(quán)能，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了保障。同等入市，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以與國(guó)有建設(shè)用地以平等的地位進(jìn)入市場(chǎng)，可以在更多的市場(chǎng)主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進(jìn)行市場(chǎng)交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價(jià)，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級(jí)市場(chǎng)中可以出讓、租賃、入股，在二級(jí)市場(chǎng)中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)。
二是引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。伴隨我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應(yīng)從我國(guó)人多地少、農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。當(dāng)然，土地流轉(zhuǎn)改革應(yīng)建立在一定原則基礎(chǔ)之上。第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展。第二，堅(jiān)持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場(chǎng)配置資源，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。
三是改革和完善土地征用制度。城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展中，對(duì)農(nóng)村土地的征用是必然趨勢(shì)。改革與完善土地征用制度是城鎮(zhèn)化發(fā)展用地的有力保證。改革與完善土地征用制度，首先必須要明確土地征用的目的。征用目的分為盈利性和非盈利性兩種。《決定》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。建設(shè)用地具有較強(qiáng)的不可逆性。實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見(jiàn)的手的作用，也要發(fā)揮看得見(jiàn)的手的作用，要堅(jiān)持兩手抓、兩手都要硬。實(shí)行用途管制是世界大多數(shù)國(guó)家的通行做法，是確保土地利用經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的根本途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的重要舉措。無(wú)論國(guó)有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，都要遵守用途管制和用地規(guī)劃。其次，改進(jìn)土地征用補(bǔ)償制度。要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，這符合黨的十八大報(bào)告關(guān)于提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個(gè)人除了得到合理補(bǔ)償外，還可以通過(guò)一定方式分享一定比例的土地增值收益。這就要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)籌考慮，同步研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，平衡好相關(guān)各方的利益關(guān)系，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。要嚴(yán)格依法征地，對(duì)于不按照程序辦事，不依照相關(guān)法律進(jìn)行土地征用的，應(yīng)予嚴(yán)處。
（作者單位：吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院）