作為切實(shí)解決“立案難”問題的關(guān)鍵之舉，《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡稱《意見》)將于5月1日施行。
《意見》將改革人民法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。
立案登記制：法院只核對形式要件，立案時間有硬性要求
據(jù)了解，在現(xiàn)行的立案審查制下，法院要對訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后再決定是否受理，審查內(nèi)容包括主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求和證據(jù)等。
在實(shí)踐中，受制于普通公民對法律程序的認(rèn)識水平，再加上法院存在的“案多人少”矛盾，立案審查制直接導(dǎo)致了一部分應(yīng)當(dāng)由法院受理的案件被擋在了門外。
黑龍江省金馬律師事務(wù)所主任李澤林指出，法院近年來在解決“立案難”方面作了很多努力，但在實(shí)際工作中，執(zhí)行立案審批制度的現(xiàn)象仍比較普遍，即須由經(jīng)辦法官、立案庭庭長、法院主管院長逐級簽字審批，“立案難”問題還沒從根本上得以解決。在審批制下，由于種種工作上的原因，使得當(dāng)事人的訴權(quán)及“時效利益”受損的情況時有發(fā)生。
立案登記制實(shí)施后， 法院對當(dāng)事人的起訴不再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對形式要件進(jìn)行核對。除了《意見》規(guī)定不予登記立案的情形外，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。
立案登記制的實(shí)施，將在客觀上擴(kuò)大法院的受案范圍，能夠更充分地保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。
對于民眾普遍關(guān)心的立案登記時間問題，《意見》提出了硬性要求，以防止案件“久拖不立”。
對符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當(dāng)場登記立案。
對于當(dāng)事人訴訟請求，法院當(dāng)場不能判定是否符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)決定是否立案。
例如，起訴應(yīng)當(dāng)在收到之日起七日內(nèi)決定是否立案，刑事自訴應(yīng)當(dāng)在收到次日起十五日內(nèi)決定是否立案；對于執(zhí)行異議之訴，應(yīng)當(dāng)在收到之日起十五日內(nèi)決定是否立案。
《意見》還規(guī)定，起訴、自訴和申請材料不符合形式要件的，法院應(yīng)當(dāng)及時釋明，以書面形式一次性全面告知應(yīng)當(dāng)補(bǔ)正的材料和期限。
讓“立案難”不再難
“立案難”是長期困擾我國司法的問題，在俗稱“民告官”的行政訴訟中表現(xiàn)尤為明顯。
北京市人大內(nèi)務(wù)司法委員會去年10月發(fā)布的一項(xiàng)調(diào)研報告則顯示，近三年北京市行政訴訟立案率連續(xù)下降，平均立案率僅為30%左右。
全國人大常委會委員修福金通過調(diào)查指出，由于地方政府直接或者隱性干預(yù)，大量符合行政訴訟標(biāo)準(zhǔn)的案件得不到受理。他們調(diào)查的一個市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%。
北京德潤律師事務(wù)所合伙人劉家輝律師告訴記者，她曾經(jīng)代理過一起訴某部委的行政訴訟案，當(dāng)她將訴狀送到法院，負(fù)責(zé)立案的工作人員翻完材料，很干脆告訴她“立不了”，既沒有講任何理由也沒有給她任何文書。當(dāng)她再次向法院遞訴狀時，法院一個負(fù)責(zé)人把她“請”到會議室，坦言“不是我們不愿立，是我們真立不了”。
一些地方還制定了限制立案的“土政策”。例如，在征地拆遷和拆除“兩違”建筑中，有的政府部門被訴后，往往要求法院“支持地方工作”，不予立案或駁回起訴。個別地方甚至提出，法院受理“民告官”案件時，須征得政府同意才能立案。
“要全面清理和廢止各種立案‘土政策’，任何單位、個人都不得擅自提高門檻，干預(yù)法院立案。”最高人民法院副院長景漢朝說，“必須進(jìn)一步加大內(nèi)外監(jiān)督，才能讓這項(xiàng)改革措施真正落實(shí)到位。”
北京大學(xué)法學(xué)院教授潘劍鋒表示，《意見》明確禁止法院“不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書”，意味著不管立案是否成功，當(dāng)事人都會得到書面答復(fù)，不滿意就可以憑著書面答復(fù)向上級法院申訴。這些立案程序上的改革，是這次《意見》出臺的重要內(nèi)容。
實(shí)際上，為化解群眾立案難、申訴難，很多地方法院也在積極進(jìn)行探索。
自今年3月25日起，海南各級法院開通網(wǎng)上立案及申訴信訪平臺。當(dāng)事人或代理人只要登錄海南高院門戶網(wǎng)站“天涯法律網(wǎng)”，便可登錄平臺進(jìn)行網(wǎng)上預(yù)約立案和登記信訪事項(xiàng)，提出預(yù)約立案的申請，經(jīng)審核通過后，在規(guī)定的時間到預(yù)約法院辦理立案手續(xù)。當(dāng)事人在網(wǎng)上登記信訪信息后，便可隨時隨地查詢申訴信訪辦理進(jìn)程和反饋結(jié)果。此次嘗試實(shí)施的網(wǎng)上立案，目前只適用于中基層法院一審民商事、知識產(chǎn)權(quán)和執(zhí)行案件。
海南省高院相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，傳統(tǒng)的立案和申訴信訪渠道已經(jīng)難以滿足人民群眾的多元化需求。建立網(wǎng)上立案和申訴信訪平臺，可以讓人民群眾足不出戶就完成網(wǎng)上登記、查詢、視頻接訪預(yù)約等事項(xiàng)，對進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程，降低訴訟成本，讓群眾更加便捷地行使訴權(quán)。 通過這個平臺將案件辦理情況以及協(xié)調(diào)處理情況公之于眾，擴(kuò)大示范效應(yīng)，引導(dǎo)群眾理性合法反映訴求。
違法濫訴仍無空間，理性訴訟是關(guān)鍵
實(shí)施立案登記制后，是不是所有案件都能登記立案呢？并不是這樣。
登記立案針對的是初始案件，包括民事起訴、行政起訴、刑事自訴、強(qiáng)制執(zhí)行和國家賠償申請。對上訴、申請再審、申訴等，法律另有規(guī)定，不適用登記立案的規(guī)定。
目前，我國民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法、國家賠償法等法律和司法解釋已經(jīng)對民事起訴、行政起訴、刑事自訴、強(qiáng)制執(zhí)行申請和國家賠償申請的受理?xiàng)l件作出明確規(guī)定。
在闡明立案登記范圍的同時，《意見》也明確了不予登記立案的情形，包括：
違法起訴或者不符合法定起訴條件的；訴訟已經(jīng)終結(jié)的；涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、危害國家安全、破壞國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、破壞國家宗教政策的；其他不屬于人民法院主管的所訴事項(xiàng)。
《意見》同時提出，要依法懲治虛假訴訟，當(dāng)事人之間惡意串通，或者冒充他人提起訴訟，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回其請求，并予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
同時，要依法制裁沖擊法庭、擾亂立案登記工作等違法行為，維護(hù)立案秩序。同時要健全相關(guān)法律制度，推動完善相關(guān)立法，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，明確行政處罰、司法處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大懲治力度。
“在確有必要的時候行使訴訟權(quán)，是國家法律賦予當(dāng)事人的合法權(quán)益，司法機(jī)關(guān)也會予以支持。”潘劍鋒說，“但對于虛假訴訟、濫訴等，法律是明確禁止的，當(dāng)事人也要樹立正確的訴訟觀念。”
同時應(yīng)該明確的是，立案方便了，并非鼓勵打官司。
潘劍鋒表示，中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，社會中各種矛盾糾紛也比較多，如果所有的糾紛都涌入法院，會帶來巨大的司法壓力。“即便法院都給你立案，遲遲無法判決，同樣沒有意義。”
“打官司程序復(fù)雜，耗時長，成本高。在中國這個傳統(tǒng)的人情社會，對簿公堂還常常容易傷和氣。”景漢朝說，“一把鑰匙開一把鎖，不同的糾紛采取不同的方式解決可能效果更好，事實(shí)上很多糾紛都適合采取非訴訟手段來解決。”
他表示，法院要在發(fā)揮審判功能的同時，將進(jìn)一步推動完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，讓群眾在面對糾紛時有更多的選擇。
案件數(shù)量將增加，法院如何應(yīng)對？
實(shí)行登記立案制后，法院各類案件數(shù)量預(yù)計會出現(xiàn)不同程度增長，涉訴信訪等方面的任務(wù)也可能增加，法院將如何應(yīng)對？
對此，最高人民法院負(fù)責(zé)人表示，法院自身要大力提升訴訟服務(wù)水平。繼續(xù)抓好訴訟服務(wù)中心建設(shè)工作，完善便民服務(wù)機(jī)制，特別是運(yùn)用信息技術(shù)手段，大力推行網(wǎng)上登記立案平臺建設(shè)，讓當(dāng)事人更加方便地行使訴權(quán)。加大法律援助、司法救助力度，讓經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人打得起官司。
要改革審判執(zhí)行機(jī)制，完善先行調(diào)解機(jī)制，探索庭前準(zhǔn)備程序。積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法體制改革，包括完善主審法官和合議庭辦案責(zé)任制，法官員額制改革、司法輔助人員制度改革、司法人員分類管理等。大力開展案件分流、促進(jìn)和解、指導(dǎo)調(diào)解、訴調(diào)對接和案件速裁工作。探索建立民事庭前準(zhǔn)備程序，組織當(dāng)事人交換證據(jù)，歸納爭議焦點(diǎn)，促進(jìn)雙方和解，強(qiáng)化審前案件管理和程序管控，讓更多的案件解決在審前。
同時，法院要在發(fā)揮審判功能的同時，進(jìn)一步完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。通過建設(shè)功能強(qiáng)大、資源充足的訴調(diào)對接平臺和形式多樣、運(yùn)行規(guī)范的訴調(diào)對接機(jī)制，尊重當(dāng)事人的選擇，減輕當(dāng)事人訴累，有效化解矛盾糾紛。
李澤林表示，實(shí)行立案登記制后，基層法院受案數(shù)量可能大幅增長，從而造成待審理案件數(shù)量超出基層法院的能力。建議最高人民法院一方面合理核定基層法院審判崗位人員的數(shù)量，另一方面對超出合理辦案數(shù)量的案件可實(shí)行辦案時間結(jié)轉(zhuǎn)，根據(jù)案件受理先后順序順延確定審限的起算時間。(綜合新華社報道)