北京高校將試點取消編制管理

　　奔世界一流大學 先給人權財權

　　□取消編制管理的目的是更加科學合理地配置高等教育人力資源，形成動態化勞動力市場體系

　　□現在高等教育整體財政的投入水平已經不低了，高等教育經費最大的問題還是使用效率低下

　　□簡政放權，給予學校更多的預算自主權，是很多學校的老師和校長、管理者都愿意看到的利好

　　近日，國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》提出：要推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列，2016年將開啟新一輪世界一流大學和一流學科建設，每5年為一個周期。

　　而各界對此的共識是建設一流的大學必須建設一流的師資隊伍，強化高層次人才的支撐引領作用。

　　在這個大背景下，北京市高校取消編制管理試點在今年年內啟動。這就意味著，北京的試點高校將有了通常所說的“人權”和“財權”。為什么在這個時間點，高等教育會提出不納入編制管理？它會給高校帶來什么樣的變化？

　　不納入編制管理能給高校帶來啥好處

　　筆者認為，北京市的此次改革主要是基于以下四方面的考慮。

　　第一，高等教育屬于事業單位，按照現行事業單位分類改革的要求，高等教育在整個事業單位的管理中屬于公益二類事業單位，應該更多地采取政府購買服務的方式引進人才，采取不納入編制管理模式，促進人才管理制度創新。

　　編制管理屬于我國在人事制度管理中的一個特色，其存在和形成有一定的特殊性，然而當前我國高等教育的發展，特別是人才隊伍的建設受制于編制的影響，編制成為束縛高校人才引進的樊籬。

　　黨中央和國務院發布了《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，允許高等院校和科研院所設立一定的比例流動崗位，吸引有創新實踐經驗的企業家和企業科技人才兼職，加快社會保障制度改革，完善科研人員在企業與事業單位之間流動時社保關系轉移接續政策，促進人才雙向流動的選擇。這也對取消編制管理、消除現有的人才流動障礙提出了要求。

　　第二，放權讓利，有利于高等教育的發展，落實高等學校的辦學自主權。高等教育不納入編制管理正是體制機制改革中的重要一環，其有利于創新高等教育機構的管理，增強高等教育的法人自主權，進一步減少政府的微觀管理和直接管理。同時給高校相應的預算自主權和用人自主權，使財政資金在資源配置上發揮更好的作用，以此進一步激發高校發展的內在動力和活力。

　　第三，利于形成更加靈活的高校管理機制，用預算管理來代替編制管理。高等院校不納入編制，有利于改變高校機構編制的單一審批制管理，逐步形成審批制和備案制相結合的更加靈活有效的管理制度。財政部門主要負責管理財政資金總量，給出相應的預算編制標準，用預算管理制度來代替編制管理制度，具體的資金使用如何更好地推動高等教育事業發展完全由用人單位自主決定。

　　第四，打破壟斷壁壘，促進高校人才流動。高等教育不納入編制以后有利于發揮市場在人才配置和人力資源配置中的決定性作用。打破由于編制關系的存在而形成的人才壟斷形式，高校用人單位可以將財政資金和創收資金結合使用，通過更加合理的勞動收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能夠吸引到更好的人才。有利于打破高校現有的體制機制障礙，促進高校、研究院所、企業之間人才的合理流動。在高等教育國際化越來越明顯的未來，很多國際一流人才也可以到我國的高校任教。

　　取消編制管理的目的是更加科學合理地配置高等教育人力資源，形成動態化勞動力市場體系。

　　現行編制管理拖了高校的后腿

　　編制管理主要涉及兩大方面：預算管理和人才管理。從多年的經驗來看，現行的預算管理和人才管理體制難以適應高等教育發展的需要。

　　首先，高等教育本身的預算管理存在問題。

　　第一，高等教育單位預算和部門預算相脫節。在高校預算編制過程中存在兩套預算：一是在向財政申請預算撥款時，按照政府的《收支分類科目》而編制的“財政部門預算”，這是高校資金來源的收入預算；另一套預算是高校內部依據自身維持正常教學及建設要求而編制“內部預算”，這是資金用途支出預算。根據部門預算的要求，高校的“內部預算”和“財政部門預算”需保持一致。但現實情況并非如此，這便造成高校預算的死結，即“外行看不懂，內行說不清”。“兩張皮”問題暴露的是高校預算和政府部門預算之間無法對接的矛盾。換言之，高校的現實情況無法完全按照政府部門預算的要求進行操作。

　　第二，高等院校單位預算與其發展規劃相脫節，很多時候預算一開始就定下來，你的資金分配要完全按照預算來，但是由于高校的資金撥付一般較晚，研究者了解到一些高校預算資金最終下達在每年的秋季，加之要求加快支出進度，預算資金的使用安排又缺乏靈活性，使得很多學校在年底反復搞基礎設施建設，沒有將資金用到實處，難以適應高等教育發展的需要。

　　第三，部分高校預算編制不完整，校內各個學院可能存在預算的編制不夠科學規范的問題。長期以來，高等院校辦學經費基本上由國家財政包攬，學校只是按上級批準的撥款計劃編制預算，簡單地按開支編制管理支出，校內各學院(部門)只是被動地接受學校下達的預算。在學校內部未能建立科學有效的預算管理機制，沒有將學校下屬各學院(部門)在預算管理中的責任和義務落實到位，沒有充分考慮各個學院的發展規劃，沒有依據發展所需有效地安排預算資金，相應的預算管理措施乏力。雖然并不是每個學校都存在這樣的情況，在我們的調研中發現這樣的情況還是有一定比例。

　　第四，高等教育預算收支標準的改革也在推進，包括學費標準，各個項目預算支出標準的制定也存在一定問題。主要表現在支出項目預算定額的缺乏；預算論證還有待于進一步加強；預算內容相對單一，對現金預算的重視程度還不夠；存在資源浪費的現象，不利于高校資金效益的提高。

　　第五，高校的預算控制和調節環節也存在問題，部分高校控制力度薄弱以及預算調整過程中缺乏統一標準和原則，加劇預算執行的隨意性。一些學校預算執行監控不到位，有一定盲目性。突出表現在高等教育學校內部控制方面的問題。

　　現在高等教育整體財政的投入水平應該說已經不低了。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020)》已經實施了5年。在這5年里，不管是生均，還是總量，經費投入的增長比例非常明顯，然而當前高等教育經費最大的問題還是使用效率低下。

　　因此，我們應著重考慮如何在整體投入提高的情況下改善高校資金使用績效，特別是如何用好資金激勵人才創新，促進高等教育發展。

　　其次，高校用人自主權受到限制。

　　現行的高等教育人才配置體制嚴重制約了高校用人自主權，不利于高校和各個學科依據自身的發展需要配置人才，沒有形成動態化的勞動力市場體系。

　　學科建設使得教師隊伍缺口大，不能適應高等教育發展的需求，一些學校，比如某校的某科研院所的編制數只有6個，但一年要承擔中央和地方以及自行申請的十幾個課題研究任務，再加上還有本科和研究生課程的講解，研究和教學任務非常繁重，急需聘用很多教師和科研人員參與其中，但受制于編制無法合理引進人才，因此只能采用博士后承擔一定科研任務的辦法。

　　教師隊伍結構不合理，特別是缺少學科帶頭人。筆者在對某師范大學財務人員的調研中了解到，該校作為地方院校，特別想從國外引進頂尖人才支持學科發展，可是與中央直屬高校的經費相比，地方院校還存在很大差距。而在人才引進的過程中，由于資金不到位，沒有辦法配備研究所需的實驗室和相關實驗儀器設備，最后導致人才流失，頂尖人才緊缺的情況在短期內難以緩解。骨干教師隊伍，新老交替面臨嚴峻形勢。

　　教師隊伍素質，還有綜合能力有待提高，教師的生活條件有待改善。“985”“211”等名牌大學的熱門專業的教師待遇還好一些，一些地方院校的教師待遇偏低，不能適應新時期高等教育改革與發展的需求。

　　教師資源的合理配置和充分利用還缺乏有效機制，教師管理體制和運行機制不完善，缺乏完善科學的培養和培訓體系。高校的人員配置以計劃配置為主，因為受編制的影響，科技人力資源配置不當，高校人才隊伍薄弱等問題長期存在。積極開展高校教師資源的優化配置工作，建設一支結構優化、素質精良，富有活力和創新能力的高水平教師隊伍，成為現在面臨的一個挑戰。

　　行政管理沒有替代市場管理。現在很多學校的領導是由教育部門任命的，特別是在區分中央高校和地方高校的情況下，中央高校受的影響會更明顯，一些中央高校的總會計師實行的也是委派制。

　　高等院校的招聘還受到學校內部干預，包括人才的招聘、雇傭、管理受到一些行政干預，沒有拉開學校在人才待遇上的差距，也沒有形成完善的績效薪酬體系和人才激勵機制。高等教育績效管理，難以擺脫受制于政府的影響。

　　高校將有“新”人權與財權

　　取消高等教育編制正是希望通過對高等教育人才管理體制機制的改革，激發學校發展的潛力，為我國創建世界一流大學打下更好的基礎。

　　北京高校的試點將為改進高校科研人員的薪酬和崗位管理制度，破除人才流動體制機制障礙，促進科研人員在事業單位和企業間的流動提供可能。

　　筆者認為，規范有序的人才流動模式是高校教師資源配置的必然需求，高校應該通過強化創新意識，強化競爭機制，發揮市場在高校人才資源配置中的基礎性作用，優化教師資源的配置。吸引全社會質量最優、全世界質量最優，適合發展需求數量的人才去從事高等教育。應通過人才在各學校、各專業間實現最優配置，每個教師發揮自己的作用，給教師廣闊的空間，取消教師的終身職位制等途徑實現。

　　此外，預算管理的改革也將改變長期以來的指揮棒，比如，改革現有的高等教育財政資金撥款模式，建立以績效為導向的撥款制度；改變過去以發論文為主要績效考核指標，取而代之更多的是滿足社會服務的需求，科技成果轉化應該成為將來納入績效考核中的重要因素。此外，筆者建議，要建立與社會發展需求相協調的動態調整機制，要適應國家和區域經濟發展的需求，不斷優化高等教育支出結構。重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模，預算資金的投入重點應該投放在這些領域，同時積極開展高等學校的人才流動，允許高校設置一定的流動崗位吸引企業人才兼職，特別是對培養應用型人才的大學吸引人才兼職顯得更為重要。

　　簡政放權，財政管好總量和支出結構，給予學校更多的預算自主權。這是很多學校的教師和校長、管理者都愿意看到的利好。

　　(張繪 作者為財政部財政科學研究所教科文研究中心副研究員)