原標題：國家公園：揚帆風不順

10月中旬的湯旺河國家公園剛剛送走了大批游客，回歸寂靜。一排排三四層高的歐式小房子隱藏在森林中，靜靜地享受著清晨陽光灑落的溫暖。

植被覆蓋率達到99.8%以上，是亞洲最完整、最具代表性的原始紅松林生長地；稀有的花崗巖石林地貌景觀和完善的原始生態；令人嘆為觀止的風災遺址和火燒基地……聊起湯旺河的一點一滴，黑龍江宜春市湯旺河區旅游局局長馬勝利如數家珍。

正是因為具有絕對的資源優勢，2008年，環境保護部和國家旅游局批準湯旺河建設國家公園，這被認為是中國第一個真正意義上的國家公園。

“給我十年時間，湯旺河將被全世界知道。”湯旺河區區長劉學進曾經這樣表示。

如今，作為國家生態文明建設的一個鮮明舉措，國家公園已被寫入黨的十八大報告。這讓馬勝利對未來滿懷憧憬。但憧憬之下的他也不乏無奈：“我們都是在小心翼翼地走和摸索，受到的限制太多，沒有辦法大展拳腳。”

一個契機？

到了黑龍江一定要看伊春，而到了伊春，則一定要來湯旺河。

湯旺河區位于伊春東北部，小興安嶺頂峰，因河得名。一眼望去，山高林密水翠。而秋天的湯旺河有一種別樣的美，告別了夏季的崢嶸盎然，到處是成片明黃的樹葉，微風吹來，一襲涼意卷起。

湯旺河被視為伊春的窗口。在湯旺河景區，湯旺河國家公園的牌匾分外引人注目，在陽光下閃閃發光。

這是讓馬勝利最為自豪的一塊牌子。“當時國家公園建設試點有三個備選，最終還是選擇了湯旺河。”馬勝利說。

據世界自然保護聯盟的定義，國家公園是為了保護大范圍生態過程而合法劃出的一片自然或近自然的區域, 在確保物種生存和生態系統完整性的前提下, 實現生態環境與精神文化、科學研究、環境教育、休憩娛樂等多種功能的和諧統一。

早在1872年，世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立。如今，全球范圍內200多個國家和地區建立了近1萬個國家公園。國家公園作為自然保護與可持續發展的典范，受到世界各國推崇，成為國際主流的保護地模式。

集旅游、科研、教育、文化于一體，在學界看來，國家公園的建設是解決既有保護管理體系混亂，保護與開發不均衡等問題的有效手段。

自1956年建立第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區以來，截至2012年年底，國內已經建立了2669個各種類型的自然保護區。此外還有風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、海洋保護區等各種類型的自然保護地。

眾多名頭之下的問題也相繼而來。由于管理機構分散在林業、城建、環保、農業、水利、國土等多個部門，“九龍治水”，每個部門設定的保護標準、開發力度、劃定的區域都有不同或者重合，一個頭上多頂帽子，保護和開發的效果也就可想而知。

湯旺河也不例外。在湯旺河區委門口，國家地質公園、國家森林公園、中國青少年科學考察探險基地、國家AAAA級旅游風景區、水利風景區……僅國家級別的牌子已有8塊。而它們分別隸屬于國土資源部、環保部、林業局、水利部等多個部門。

2008年，環保部和國家旅游局為了創新國家生態保護模式，開始在國內推行國家公園試點，湯旺河脫穎而出。

“很多東西我們不敢想”

從2008年到現在的6年間，對于馬勝利來說，幾乎每一天都是在苦思冥想中度過的。

盡管被列為國家公園試點，但當時，國家公園應該怎么建設，縱然在學界也沒有人能夠很好地回答這個問題。建設風景名勝區、自然保護區的規劃，已不缺相對完善的技術規程，而建設國家公園的規劃根本沒有。不過，幾經輾轉，湯旺河區還是有了一份自己的規劃。

不過，馬勝利告訴記者，回過頭來看，這份規劃非常的粗線條，僅是對湯旺河的建設進行一個脈絡性的設計，“具體實施起來，每一項工程都需要更細致的規劃”。

不過，盡管這樣，規劃還是花了當地政府100萬元，這在當時是一筆不小的投入。

根據預估，要想完成規劃的內容，需要投入7.2億元。然而，事實上，自國家公園批復以來，湯旺河并沒有獲得國家在此方面的任何經費支持。

“國家公園具有公益的性質，政府應當有所投入。”中科院地理科學與資源研究所研究員鐘林生在接受《中國科學報》記者采訪時說，雖然國家鼓勵搞國家公園試點，但是沒有專項的經費支持。

“在國家地質公園的名下，每年有國土資源部和省國土資源廳1000萬元的資金支持。”馬勝利介紹，其他的資金都是通過各種旅游或者管理項目來支撐的。

利用這些錢，湯旺河國家公園進一步完善了停車場、旅游步道等基本設施的建設。“還有很多需要建設的方面，但很多項目我們不敢想，只能等到資金爭取到位后才敢去想，因為想了也白想。”馬勝利說。

資金是湯旺河國家公園發展的大限制。然而，體制上的壓力更讓馬勝利等人有些無所適從。

“湯旺河推進的力度和建設的速度都不盡如人意，現在還只是依靠湯旺河區委一己之力在做，省市層面還是不夠重視。”馬勝利說，國家公園批復以來，一直沒有一個明確的管理機構負責公園的建設和管理。

伊春市政府也曾批準成立伊春市湯旺河國家公園建設領導小組。不過馬勝利指出，這只是一個虛設機構，實際發揮的作用并不突出。

更讓湯旺河國家公園無奈的是，他們還經常受到來自各部門的壓力。

前兩年，湯旺河申請國家級風景名勝區，本來是穩操勝券，卻遭到了住建部的反對。原因很簡單，住建部（原建設部）發布的《中國風景名勝區形勢與展望》綠皮書即明確指出，中國風景名勝區與國際上的國家公園相對應，同時又有自己的特點。在住建部看來，國家級風景名勝區等同于國家公園。但無論中央的“三定方案”還是相關法規，均沒有明確風景名勝區是中國的國家公園。

“不過，風景名勝區還是以旅游開發和利益為先導，和國家公園保護的理念很不一樣。”馬勝利說。

而國家林業局去年則要求湯旺河摘掉國家公園的牌子。

“環保部和林業局都在做國家公園的試點。”馬勝利覺得很無奈，“部門之爭，理念不統一，但是不應該波及到下面。”

難以突破限制

事實上，和湯旺河一樣，作為中國最早幾家探尋國家公園試點的單位，云南省幾大國家公園的推進也不是一帆風順。

2008年，國家林業局授權云南成為開展國家公園試點的省份，截至目前，云南已經建成8個國家公園，分別是普達措、梅里雪山、麗江老君山、高黎貢山、大圍山、南滾河、西雙版納和普洱國家公園。

剛開始建設時，在規劃上，云南也遇到了難題。以梅里雪山國家公園的規劃為例，由于沒有任何可供借鑒的規程，當地作了一個介于自然保護區和風景名勝區之間的規劃。

然而，也就因為這樣，參與規劃的一位專家向《中國科學報》記者抱怨，梅里雪山國家公園的建設一直處于一個非常尷尬的局面，保護區以保護為主，而風景名勝區則以旅游開發為重點，保護和開發經常會有沖突，“很難找到一個平衡點”。

此外，對于國外的國家公園來說，保護和游憩、科研是其主要的功能。然而對于中國來說，資源保護較好的地方往往是經濟較為貧困的地方，且交通不便。所以，對于中國的國家公園來說，又增添了一個新的功能：社區發展。

“這一功能的增加，決定了目前國內國家公園要考慮旅游業發展，如進行基本的旅游基礎設施建設以及景區的再建設。”鐘林生說。

云南也不例外。以普達措國家公園為例，其先后投入2.3億多元到旅游建設中去，到2009年年底，已經實現旅游收入3.53億元，成為云南省的一張旅游名片。

“資金是有限的，投入到旅游休憩，科研的功能還沒怎么起步建設。”一位要求匿名的專家告訴《中國科學報》記者。

而事實上，“科研功能的打造是非常重要的。”鐘林生說，這對于保護區域范圍內的物種安全、恢復種群具有重要的作用。

美國黃石國家公園的引狼項目就是一個很好的例證。黃石公園的狼于1926年滅絕，1995年美國自加拿大阿爾伯塔省和不列顛哥倫比亞省引入狼31只，并對其動態準確監測。2012年監測結果為10群83只，很好地完成了種群恢復。

“我們的規劃里其實有很多關于科研建設的項目。”馬勝利說，以湯旺河僅有的實力，開展科研項目有難度，這一塊需要很多智力和技術支撐，否則即使去做，也達不到一個好的水平。

此外，國家公園與其他保護區交叉重疊導致的管理上的難度也讓專家們頭痛。已建設的國家公園大多是在原有保護區的基礎上建設的。而這就導致了一個問題，即在國家自然保護區基礎上建設國家公園不能突破保護區功能的劃分。

國家林業局昆明勘察設計院院長唐芳林表示，保護區強調“保護”的功能，有明確的分區和分區管理條例，核心區和緩沖區嚴格控制外來人員進入，不允許任何形式的生產性活動，而這恰恰是國家公園最為精華、當地最希望開發的核心資源。突破不了這個限制，國家公園的建設也很難產生實質的突破與變化。

事實上，這也是業界一直非常擔心的問題。

北京大學保護生物學教授、山水自然保護中心主任呂植也表示，這樣相當于在現有的保護地體系中增加一個新的“國家公園”類型，有可能給已經十分不理想的自然保護區體系帶來新的沖擊。

做好頂層設計

盡管如此，國家公園的理念和模式依然被看作是自然保護和利用的一種重要形式。

2013年11月12日通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）更體現了國家層面對建設國家公園的重視。《決定》明確提出在生態文明建設中建設國家公園體制，是對保護地管理思路的重大創新，標志著國家公園的建設已經成為國家戰略。

興建國家公園的熱潮由此開啟。今年年初，湖北省提出支持神農架等地創建國家公園；湖南省張家界國家森林公園提出要建設一流國家公園；西藏也稱將于今年開展國家公園建設試點，爭取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯、瑪旁雍錯納入國家公園建設試點范圍。

然而對于逐漸興起的建設熱潮，一些專家并不看好。

國務院發展研究中心社會發展部研究員蘇楊指出，目前既已開展的國家公園建設，本質上還只是看重國家公園品牌的經濟效益，而且存在建設不規范也不公益的情況，無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態。

在此前提下，專家表示，一個全局的國家公園總體建設方案亟須出臺。而事實上，目前，國家發展改革委正在牽頭研究建立國家公園體制的思路，制定試點方案。

湖北省發展改革委農經處主任廖生華對此非常期待。他告訴《中國科學報》記者，神農架地區有地質資源重點保護區、森林資源重點保護區以及河流濕地重點保護區三塊，隸屬于不同的管理部門，每次他們想在林區推廣政策的時候，都得不到很好的執行。

廖生華透露，目前神農架林區已經在發展改革委牽頭的國家公園試點中，但是否能解決部門之間的爭端和管理不順暢的問題，還要看政策上有多大的力度和決心。

對于火熱的國家公園建設，鐘林生有所擔心。“國家公園的建設要慎重，不能全面開花。試點也要謹慎，積累經驗，汲取教訓，然后再推廣。”

在呂植看來，國家公園建設最理想的結果是利用國家公園體制，從根本上理順我國自然保護地的管理、立法和分類體系。只有這樣，才有可能真正提高整個保護地體系的有效性。而這需要一個強有力的國家公園制度的支撐。

她表示，要盡快建立一個由國務院直屬的自然保護管理局，把所有的保護地管理機構整合到一起，同時提高保護地管理的級別，或者在現有的一個部門下把分散在各部門的保護地管理機構整合到一起，統一管理，消除部門利益。

北京林業大學自然保護區學院院長雷光春也表示，國家公園的建立要突出國家利益，打破地方保護、部門利益的分割，根據生態系統的整體性、完整性以及國家生態文明建設的整體需求進行建設。

機構有了，相應的法律政策也需要盡快配套。

目前，已建立的國家公園現行的管理規定大多依據《風景名勝區條例》（2006年）、《自然保護區條例》（1994年）以及相關部門規章、地方法規，這些指導性法律文件已不能滿足現在和今后公園管理的需求。

對此，昆明理工大學法學院教授、黨委書記楊士龍認為亟須啟動《中華人民共和國保護地法》, 明確法律地位和主管單位, 建立評審標準和程序, 將我國現有的自然保護區或保護地統一于國家公園體系之下。

此外，專家也指出，在打造國家公園體制時，一定要突出國家公園的科學定位和依據，而這需要建立在充分的科學信息基礎上。

“要摸清當地的科學本底。”呂植說，現有的保護區內，一些主要的瀕危物種棲息地和重要生態系統并沒有被完整覆蓋，從生態學的角度，保護地缺乏系統性和完整性，缺乏頂層設計，而國家公園創造了一個彌補遺憾的良好機會。（王珊）