“紅頂中介”的根源在于部門行政權(quán)力和利益沒有完全切割清楚。整治“紅頂中介”的要害點不在于中介，而在于中介和審批者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系

　　規(guī)范中介組織，制定行業(yè)協(xié)會商會法，將“紅頂中介”的治理納入法治軌道，使中介組織提供基于市場競爭基礎(chǔ)上的中介服務(wù)，走上民間化、市場化之路

　　“有的中介打著政府的旗號，服務(wù)亂，收費高，搞壟斷，被社會上稱為‘二政府’、‘紅頂中介’。”2月27日，新華社發(fā)布的國務(wù)院總理李克強的講話引起社會關(guān)注。

　　這次講話的場合是2月9日召開的國務(wù)院第三次廉政工作會議。

　　湖北省黃岡市紀(jì)委今年1月中旬通報的一起案件為此做了注腳，該市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站自立名目違規(guī)收費。

　　違規(guī)問題包括指定中介服務(wù)、違規(guī)收費。2006年11月，黃岡市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，違規(guī)成立黃岡市精正建筑工程質(zhì)量檢測有限公司(與其實行“兩塊牌子、一套班子”)，指定該公司提供建筑工程質(zhì)量檢測服務(wù)并收取服務(wù)費。

　　查處結(jié)果是，黃岡市住建委給予該站站長胡鋼行政撤職處分，降為副科級；胡鋼同時被撤銷了黨內(nèi)職務(wù)。

　　“紅頂中介”

　　蠶食行政審批制度改革成果

　　黃岡市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站指定中介服務(wù)一事，也被媒體作為典型案例進行曝光。被媒體曝光的，還包括申請駕照需要到指定的體檢機構(gòu)體檢。

　　安徽省潛山縣居民劉女士學(xué)車辦駕照時，被要求到指定的縣中醫(yī)院下屬的體檢中心體檢。劉女士說，潛山縣還有其他縣級醫(yī)院能體檢，“簡單查個視力、聽力等，為什么一定要在這家醫(yī)院呢？”

　　按照公安部規(guī)定，初次申請機動車駕駛證，提交縣級或者部隊團級以上醫(yī)療機構(gòu)出具的有關(guān)身體條件的證明即可。媒體記者咨詢廣西、湖北等地不少車管所，得到的答復(fù)均是：目前機動車駕駛?cè)梭w檢業(yè)務(wù)只能在指定的醫(yī)療機構(gòu)進行。

　　2014年6月的審計署報告顯示，截至2013年年底，13個中央部門主管的35個社會組織和61個所屬事業(yè)單位利用所在部門影響，采取違規(guī)收費、未經(jīng)批準(zhǔn)開展評比達(dá)標(biāo)、有償提供信息等方式取得收入共計29億多元。

　　李克強指出，有的行業(yè)協(xié)會，依托主管單位的權(quán)力，對企業(yè)強制服務(wù)，強行收費，如不交錢登記，企業(yè)就不能在當(dāng)?shù)爻袛堩椖俊?/p>

　　李克強強調(diào)，這些中介亂象，使企業(yè)負(fù)擔(dān)不減反增，成為新的市場“攔路虎”，嚴(yán)重制約市場活力，也為尋租腐敗提供了機會。

　　去年全國“兩會”期間，九三學(xué)社的提案中提供的一組數(shù)據(jù)顯示：一個產(chǎn)業(yè)項目，企業(yè)從簽訂《土地出讓合同》到竣工驗收，需要9至20項中介報告，整個流程長達(dá)300多天，涉及12個委辦局、20多個科室，經(jīng)手150多人次。

　　中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員周漢華向《法制日報》記者表示，“紅頂中介”是行政審批改革過程中出現(xiàn)的一個異化現(xiàn)象，部分行政審批取消了，但出現(xiàn)了大量“紅頂中介”，并沒有減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。

　　國家行政學(xué)院教授宋世明告訴《法制日報》記者，中央治理“紅頂中介”顯示了決心，“再不規(guī)范，‘紅頂中介’將會蠶食行政審批制度改革的成果”。

　　追根溯源

　　行政權(quán)力和利益未切割清楚

　　2月27日，國務(wù)院行政審批制度改革工作部際聯(lián)席會議辦公室在政策例行吹風(fēng)會上公布的材料顯示，2014年全年，國務(wù)院部門分3批取消下放行政審批事項247項。

　　行政審批制度改革始于上世紀(jì)八九十年代。國務(wù)院審改辦公布的數(shù)據(jù)顯示，國務(wù)院自2001年專門下發(fā)通知推進行政審批改革之后的10年間，先后6批取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，約占原有項目總數(shù)的7成。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國行政法學(xué)研究會副會長楊建順告訴《法制日報》記者，行政許可法實施后，應(yīng)該成為行政審批制度改革的轉(zhuǎn)折點。

　　楊建順認(rèn)為，行政許可法作為行政審批改革依據(jù)的基本法，應(yīng)該統(tǒng)率“有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批”以外的所有行政審批領(lǐng)域的改革。

　　楊建順表示，行政許可法規(guī)定得清清楚楚，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，可以不設(shè)行政許可；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，可以不設(shè)行政許可；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，可以不設(shè)行政許可；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可。

　　楊建順表示，行政許可法實施后，在一定程度上被重視程度不夠，助長了在該法之外搞“非行政許可審批事項”，由此導(dǎo)致個別政府部門在把行政審批事項還給社會、由社會中介組織承擔(dān)時，產(chǎn)生了“紅頂中介”。

　　宋世明也告訴《法制日報》記者，“紅頂中介”的出現(xiàn)，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的環(huán)境。

　　“以中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會為例，1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，撤銷了化工部、地礦部、冶金部等10個工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門。但這些部門撤銷后成立了相應(yīng)的協(xié)會。鋼協(xié)就是從冶金部延續(xù)而來。”宋世明說，“現(xiàn)在依然存在這種情況，在一些地方上被改革或取消的部門，原來的工作人員換套‘馬甲’,成立行業(yè)協(xié)會，延續(xù)著這些部門的行政色彩。”

　　前述政策例行吹風(fēng)會上，國務(wù)院審改辦負(fù)責(zé)人吳知論表示，整治“紅頂中介”的要害點不在于中介，而在于中介和審批者之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。

　　宋世明表示，其根源正是在于部門將部分行政權(quán)力租借給中介組織，借中介做掩護實現(xiàn)自己灰色利益。

　　在周漢華看來，根源則在于個別政府部門與具有官方背景的中介組織之間存在利益輸送。

　　制定行業(yè)協(xié)會商會法

　　將“紅頂中介”治理納入法治軌道

　　梳理資料可以看到，國務(wù)院及其相關(guān)部委治理“紅頂中介”亂象的努力已經(jīng)持續(xù)多年。

　　早在1999年，原國家計委等六部門制定的中介服務(wù)收費管理辦法中就明確規(guī)定：“按照法律、法規(guī)和政府規(guī)章規(guī)定實施的中介服務(wù)，任何部門、單位和個人都不得以任何方式指定中介機構(gòu)為有關(guān)當(dāng)事人服務(wù)。”

　　國務(wù)院常務(wù)會議也多次提出要求，“政府與市場中介組織分開”，“嚴(yán)格規(guī)范行業(yè)協(xié)會、中介組織收費”。

　　同時，司法機關(guān)也在加大對中介領(lǐng)域的貪污賄賂等問題的打擊力度。

　　最高人民檢察院相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008年至2012年全國檢察機關(guān)立案查辦中介組織貪污賄賂犯罪達(dá)923人，分布于工程建設(shè)、金融信貸、土地礦產(chǎn)、財政稅收、國有企業(yè)等行業(yè)，涉案領(lǐng)域比較廣泛。

　　“無論是規(guī)范中介機構(gòu)收費服務(wù)，還是降低腐敗風(fēng)險，都要實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)的真正脫鉤。實現(xiàn)脫鉤，是十八屆三中全會明確提出的目標(biāo)，這樣才能斬斷利益輸送的鏈條，鏟除腐敗溫床。”宋世明說。

　　周漢華認(rèn)為，還是要大刀闊斧地推進行政審批制度改革，使中介組織跟政府脫鉤，把中介組織推向市場，引入競爭。

　　楊建順表示，行政許可法對行業(yè)組織或中介機構(gòu)的職能已經(jīng)作了明確規(guī)定，在行政許可法框架下，從法規(guī)制度的系統(tǒng)性角度，為所有社會中介組織制定規(guī)矩，“守規(guī)矩才能走得更遠(yuǎn)”。

　　楊建順說，“規(guī)矩”在于，建立中介組織相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、完善中介組織運行程序、實行備案制和信息公開制度，構(gòu)建政府與中介組織既相互制約又相互支撐的良性關(guān)系。

　　楊建順認(rèn)為，在行政審批改革過程中，政府部門下放審批權(quán)限初期，中介組織承擔(dān)了職能轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于如何對中介組織進行法律規(guī)制。

　　周漢華則建議，規(guī)范中介組織，制定行業(yè)協(xié)會商會法，將“紅頂中介”的治理納入法治軌道，使中介組織提供基于市場競爭基礎(chǔ)上的中介服務(wù)，走上民間化、市場化之路。

　　宋世明對此表示贊同，并認(rèn)為“應(yīng)該盡快”制定行業(yè)協(xié)會商會法。

　　對此，一個利好消息是，本報記者從全國人大財政經(jīng)濟委員會了解到，全國人大財經(jīng)委將和全國工商聯(lián)共同組建起草組，積極推進規(guī)范中介組織的行業(yè)協(xié)會商會法草案起草，對管理體制、財稅、價格、登記設(shè)立、退出、產(chǎn)權(quán)、治理結(jié)構(gòu)等各方面進行規(guī)范。

　　行業(yè)協(xié)會商會法已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，國家發(fā)展和改革委員會贊成制定行業(yè)協(xié)會商會法，認(rèn)為立法時機基本成熟。

　　楊建順認(rèn)為，伴隨著改革推進，及時為中介機構(gòu)、行業(yè)組織等建章立制，應(yīng)是接下來的重要課題。這就需要在推進政社協(xié)治、政企協(xié)治、政民協(xié)治等理念層面和制度層面的法規(guī)完善上下工夫。(本報記者陳磊)