昨日報載，2014年廣東省政府發布的《電梯安全監管體制改革方案的通知》提出“當電梯事故或故障造成損失時，使用管理權者對受害方承擔第一賠付責任”的改革措施，引發了是否違反相關上位法的爭議，同時也將“備案審查”制度推入了公眾視野：2014年底，廣東省物管協會提請廣東省人大常委會對《改革方案》進行合法性審查。審查結果如何，目前還不得而知；但物管協會反對政府紅頭文件的途徑——備案審查——在某種意義上比“物管先賠”的爭議本身更值得關注。

　　在我國，除了全國人大制定的法律之外，還有行政立法、地方立法等多種類型的法律文件；各級政府的紅頭文件，雖無法律之名，但有規范效力之實，與社會生活的關系通常更為密切。這樣一種多層次的規則體系，“規定”與“規定”之間有時難免存在抵觸；甚至還會出現效力較低的規定反而比效力較高的法律法規更“管用”的不正常情況。

　　備案審查制度正是為了避免上述情況而設立的，具體包括“備案”和“審查”兩套制度：所謂“備案”，就是各類規范性文件在發布之前，須向有審查權的機關(如本級人大、上級政府等)報備；所謂“審查”，就是有審查權的機關如果發現規范性文件存在合法性或其他問題，可以加以審查并有權撤銷。

　　但如此重要的制度，在過去卻有被閑置之嫌。事實上，在全國范圍內，都較少聽說有哪一級人大正式啟動審查程序，至于撤銷規范性文件就更是罕見。那么，這一制度的運作究竟難在何處呢？

　　根據《監督法》等相關法律的規定，規范性文件的審查有兩種啟動方式：一是特定國家機關提出審查要求，可直接啟動審查程序；一是其他機關、社會團體以及公民提出審查要求，經人大研究認為確有審查的必要，可啟動審查程序。

　　應該說，這種分類規定的方法是為了避免審查要求太多、令人大不堪重負從而淹沒了真正需要審查的問題，因此有其合理性。但問題在于，可以直接啟動審查的“特定國家機關”通常包括本級政府、法院、檢察院以及下級人大等，而它們如果是被審查的對象，它們提請人大審查自己的規范性文件(并且有可能被人大撤銷)的動機有多大？至于其他的情況，如某法院在審判過程中發現某個政府規定可能違反了法律，該法院需要將這個問題層層上報到最高人民法院、由后者向全國人大常委會提出審查要求、有了結果后再層層下發到該法院，這其中毫無效率可言。另一種啟動方式，即其他主體提出的審查要求，則需要經人大研究，而目前這一環節的程序、期限、依據、救濟等制度要素均付之闕如，也為審查的啟動增加了不確定性。因此，審查要求非但沒有如潮水般涌來，反而如同干涸的河道。但與此同時，當今社會中層出不窮的公共話題爭議往往會歸結到“有關規定”的合法性與合理性。兩相對照，反差巨大。

　　除了作為“入口”的審查啟動制度存在問題之外，作為“出口”的審查結果處理制度也存在問題。實踐中，人大往往對撤銷政府決定的行為心存顧慮，擔心影響團結；從而影響了規范性。當然，人大如果認為被審查的規范性文件有問題，除了“撤銷”這一剛性手段外，還可以采取向被審查機關提出修改意見等柔性手段。但是如果被審查機關消極應對，如之奈何？據媒體報道，某省人大在備案審查時指出某地方政府規章與上位法抵觸，向被審查機關提出修改意見，請他們自行修改；但延宕一年有半，至今仍未修改。可以說，如果缺乏制度上的配合與保障，柔性手段本身是很難發揮效用的。

　　問題的解決首先涉及思想觀念。審查機關和被審查機關都應當意識到：規范性文件的審查可以盡可能早地發現被審查機關相關決策在法律上的問題，從而避免問題的擴大，恰恰是“寓支持于監督之中”的生動體現。所以，對于作為審查機關的人大而言，應敢于、善于使用審查權；而對于被審查機關而言，至少應放下戒備心理，積極配合。在此基礎上，還應通過規范性文件審查制度的公開實踐、配合相關的宣傳，使這一制度廣為人知；當越來越多的社會公眾知道還有這樣一條維護自身權益的法律渠道時，“信訪不信法”的窘況或會有所改善。(作者是華南理工大學法學院副教授 馮健鵬)