當前，正是我國全面建成小康社會的關鍵時期，讓特困群體有尊嚴地活著已時不我待。本屆中央政府上任伊始，即提出“社會政策要托底”。2014年，我國開始實施特困人員供養(yǎng)制度。在城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村“五保”等既有政策的支撐下，這一制度平穩(wěn)起步，基本實現(xiàn)了應保盡保。但是當下的供養(yǎng)還是一種低水平的救助，相當一部分人生存狀況堪憂。半月談記者最近走訪多地，對特困群體的生存狀態(tài)進行調研，以期引起全社會共同思考，關心他們的命運和出路。
2014年5月，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》實施，提出將農(nóng)村五保戶、城市“三無”群眾作為“特困供養(yǎng)人員”進行專門保障。截至2014年10月，全國農(nóng)村五保人數(shù)為531.8萬人；享受城市居民最低生活保障的“三無”群眾51.8萬人。
這個群體的特點，一是“無依無靠”，二是“不救不活”。安徽省合肥市包河區(qū)民政局副局長邵小如說：“這個群體是‘最可憐的人’，他們話語權很弱，如果沒有人替他們呼吁，他們甚至自己都不知道爭取生存的權利。”
敬老院多是“老人照顧老人”
江西省吉安市泰和縣敬老院養(yǎng)了3頭母牛，種了10多畝水田，加上養(yǎng)魚等每年能有3萬元左右的收入。“自己種菜、養(yǎng)魚，這也能省下一大筆錢。”每到插秧、收割水稻農(nóng)忙時節(jié)，院長羅順梅要到街上請人幫忙，每天掏100多元的工錢。
羅順梅還發(fā)動院內能“動”起來的老人下田干活。31個五保老人中只有3個能下田干活。60多歲的肖禮銑雖然智障但身板好，可以下田插秧；88歲的劉槐江可以下田鋤草；60多歲的廖家連不僅智障還有點弱視，負責養(yǎng)牛。
31個五保老人中，生活完全不能自理的有兩個，還有六七個可以自己吃飯，但不能下床活動。院內沒有專職護理照料人員，羅順梅最擔心的是院內老人摔跤，一旦受傷臥床，大多數(shù)時候只能由院長和會計端屎倒尿。
80多歲的袁順娥老人經(jīng)常摔倒住院，雖說五保老人住院費用政府全包，但住院期間的護理費敬老院沒有辦法承擔，醫(yī)院的護工太貴請不起，只能發(fā)動院內的老人去照料，但不是義務勞動，每天還得象征性地給個二三十元錢。
目前，農(nóng)村五保老人中有超過1/3在敬老院集中供養(yǎng)。所謂集中供養(yǎng)，指特困群眾集中在敬老院、福利機構等進行救助；其余則分散供養(yǎng)，在家居住，政府發(fā)放補助金，由親友、近鄰等照顧。
相對而言，集中供養(yǎng)的保障算好的，但記者走訪下來，仍常常為他們的處境心酸。據(jù)民政部統(tǒng)計，全國平均每13名集中供養(yǎng)的“五保”對象僅擁有1名工作人員。由于待遇低、工作辛苦，農(nóng)村敬老院里實際上是“老人照顧老人”。
河南新鄉(xiāng)原陽縣太平鎮(zhèn)敬老院，由兩名60歲的老太太負責照顧20多名老人。院長李樹蘭說：“最怕的就是老人生病，咱除了用小板車送去衛(wèi)生室看看，其他也做不了啥。”
由于護理力量不足，導致失能和未失能老人在集中供養(yǎng)意愿上結構性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之門外。
“一天就是一碗燴面錢”
與集中供養(yǎng)相比，分散供養(yǎng)的農(nóng)村失能老人、城市“三無”人員，甚至不同程度地處于棄養(yǎng)、半棄養(yǎng)狀態(tài)。記者走訪發(fā)現(xiàn)，分散供養(yǎng)特困群眾的房屋不少為上世紀80年代所建，有的甚至是祖?zhèn)鞯睦衔荩昃檬蓿╋L漏雨。
在河南淮濱縣臺頭鄉(xiāng)臺頭村，57歲的何榮、崔全友夫婦家里只擺得下兩張床，一間土坯廚房搖搖欲墜。這一情況在安徽、江西兩省也不同程度存在。
當前各地針對五保戶建房、修補房屋均有一定補助。但五保老人們反映，他們曾向村里和鄉(xiāng)里提出建房申請，但很少有人能順利申請到這筆錢。
“他們遲早都要到敬老院去，建了房子早晚要閑置。”一名基層民政干部說，出于避免資源浪費和提高集中供養(yǎng)率的考慮，當前一般不鼓勵他們建房。
與此同時，不少老人看病吃藥還花了不少冤枉錢。記者采訪發(fā)現(xiàn)，和集中供養(yǎng)相比，當前分散供養(yǎng)特困人員最大的開銷是看病吃藥。江西省泰和縣萬合鎮(zhèn)嘯峰村肖祖提老人告訴記者，2014年他和老伴在街上小診所一年的藥費2000多元。
實際上，在2013年，江西省民政廳、財政廳等多個部門就出臺了《關于進一步規(guī)范和完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的通知》，其中規(guī)定，五保戶在定點醫(yī)療機構的門診費用經(jīng)新農(nóng)合報銷后，政策范圍內自付部分民政部門100%報銷。
肖祖提說，他們分不清楚哪些診所屬于定點機構，哪些藥品屬于可報銷范圍，也不知道該找誰去報銷。當?shù)鼗鶎痈刹空J為，如果沒有更細致的指導和服務，這些特困群眾往后看病還會花冤枉錢。
河南省一位民政干部說，分散供養(yǎng)面臨的根本問題還是供養(yǎng)標準太低，“一天就是一碗燴面錢”。2014年，河南五保對象分散供養(yǎng)標準為2220元/年，平均每天不到7元。
事實上，國家對于五保人員的供養(yǎng)標準早已做了規(guī)定，一般確定在當?shù)厝司钕M支出的80%左右。記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，沒有哪個地方能達到這個標準，不少地方供養(yǎng)標準甚至只有當?shù)厝司钕M支出的30%多。
鄉(xiāng)村劇變帶來新挑戰(zhàn)
在整個特困群體中，農(nóng)村五保戶所占比例特別大，超過90%。《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》提出，分散供養(yǎng)的農(nóng)村五保對象，可以由村民委員會提供照料。然而，在集體經(jīng)濟虛化、村莊空巢化的大背景下，農(nóng)村五保戶的供養(yǎng)正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
“集體經(jīng)濟基本為零，村里想給五保老人做點什么也是有心無力。”江西省泰和縣萬合鎮(zhèn)嘯峰村村支部書記胡曉洪告訴記者，目前村里僅有的集體產(chǎn)業(yè)是一個山塘水庫，承包給村民養(yǎng)魚，每年租金3000元。
胡曉洪說，當前村組織運轉主要依賴上級財政，2013年上級財政撥付6萬元，包括5名村干部工資的發(fā)放、村務辦公、接待等各方面用度。
遠親不如近鄰，曾經(jīng)的鄰里守望是五保老人賴以生存的重要基礎。然而，當前農(nóng)村的空巢化使得分散供養(yǎng)難以為繼。
1600余人的嘯峰村，常年留守的有近一半人，幾乎全為老人、婦女和孩子，他們“自己照顧自己都難”。五保老人肖伏妹的對門是遠房侄子家，然而侄子全家常年在外務工，家里只留下一位年邁的老人。
上海大學文化研究系博士研究生王磊光在他的春節(jié)返鄉(xiāng)日記中寫道，自從2006年免收農(nóng)業(yè)稅后，我國農(nóng)村的基層組織主要起著上傳下達的作用，難以有效地將農(nóng)民組織起來，農(nóng)民基本處于“個人自治”狀態(tài)。
“以前雖然錢少，有什么問題村里會想辦法去解決；現(xiàn)在人們錢多了一些，可村里卻不怎么管事了。”安徽省利辛縣劉集鄉(xiāng)一名五保老人說。
“就那么五六個人，防火、計劃生育、民政……所有的事情都要你來對接落實。”一位受訪的村干部反映，一方面村干部不像以前那么有威信了，有什么問題可以召集村民協(xié)商處理；更甚的是，上面千條線，下面一根針，村干部也是疲于奔命。
記者調研發(fā)現(xiàn)，在醫(yī)保報銷、醫(yī)療救助、喪葬補助等政策的落實過程中，集中供養(yǎng)的五保對象情況比分散供養(yǎng)對象好一些，其主要原因在于集中供養(yǎng)群眾有敬老院為其爭取保障政策，而在當前村基層組織弱化的實際情況下，農(nóng)村居家的五保戶基本無人過問。(半月談記者 甘泉 高皓亮 鮑曉菁)(專題策劃/編輯：高遠至)