編者的話

　　7月11日是第十一個(gè)“中國(guó)航海日”，今年“中國(guó)航海日”的主題是“新絲路引領(lǐng)新常態(tài)，航海夢(mèng)共筑中國(guó)夢(mèng)”。

　　“中國(guó)航海日”是我國(guó)涉海領(lǐng)域唯一由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家法定節(jié)日，從2005年開展航海日活動(dòng)以來，對(duì)弘揚(yáng)鄭和精神，傳承航海文化，增強(qiáng)全民的航海、海洋和管轄海域意識(shí)發(fā)揮了重要作用。

　　我國(guó)既是陸地大國(guó)，也是海洋大國(guó)。在海洋領(lǐng)域全面推進(jìn)依法治海、加快建設(shè)法治海洋是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的根本保證。在“中國(guó)航海日”來臨之際，《法制日?qǐng)?bào)》視點(diǎn)版將視角鎖定于海洋立法。

　　中國(guó)不斷努力營(yíng)造一個(gè)和平、穩(wěn)定、繁榮的海上周邊環(huán)境，致力于周邊地區(qū)的和平穩(wěn)定、互利共贏，提出建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的戰(zhàn)略構(gòu)想；

　　中國(guó)繼續(xù)完善涉海政策，保障建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；

　　2014年，全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值近6萬億元，總體保持平穩(wěn)運(yùn)行。全國(guó)及沿海各地海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體勢(shì)頭良好，部分領(lǐng)域進(jìn)展突出，海洋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)入加速調(diào)整期；

　　2014年，全國(guó)海洋生產(chǎn)總值達(dá)到59936億元，比上年增長(zhǎng)7.7%，海洋生產(chǎn)總值對(duì)全國(guó)GDP貢獻(xiàn)約為9.4%；

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　　上述評(píng)價(jià)來自于今年6月由國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所發(fā)布的《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告(2015)》。

　　近年來，我國(guó)在發(fā)展海洋事業(yè)上取得矚目成績(jī)，然而，隨著發(fā)展水平不斷提高，一些問題也逐漸暴露出來。不少專家認(rèn)為，解決這些制約海洋事業(yè)發(fā)展的問題，關(guān)鍵在以法治為引領(lǐng)。

　　涉海法律從無到有

　　“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出的重大戰(zhàn)略決策，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。”國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)高之國(guó)表示，中國(guó)要從海洋大國(guó)發(fā)展成為海洋強(qiáng)國(guó)，必須運(yùn)用法治手段統(tǒng)籌規(guī)劃海洋開發(fā)、利用與保護(hù)活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，保障海上安全。

　　“除了一系列單行性的海洋立法以外，我國(guó)其他法律已涉及到海洋資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等，比如1986年的礦產(chǎn)資源法、海洋環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法等，都有涉及到海洋方面的一些規(guī)則。”中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院國(guó)際法研究所所長(zhǎng)郭紅巖說。

　　“應(yīng)該說，近年來，我國(guó)海洋法律體系日益完備，我國(guó)的涉海法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)了從無到有的質(zhì)的飛躍，內(nèi)容十分豐富，涉及海洋權(quán)益、海洋資源與環(huán)境、海上交通安全與海洋科研等多個(gè)方面。海洋管理體制逐步完善，綜合管控能力不斷提高。”高之國(guó)說。

　　盡管我國(guó)涉海法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)了從無到有的飛躍，但面對(duì)海洋生態(tài)破壞、過度捕撈等日趨嚴(yán)重的問題，現(xiàn)行涉海法律法規(guī)仍顯得有些捉襟見肘。

　　“缺乏系統(tǒng)性法律”“需細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”——在回答如何解決相關(guān)海洋問題時(shí)，受訪專家均提到了以法律作為破解之道，但也提出在相關(guān)立法中存在的問題：　

　　如何扭轉(zhuǎn)海洋生態(tài)？中國(guó)海洋大學(xué)海洋生命學(xué)院原院長(zhǎng)、海洋生態(tài)環(huán)境學(xué)教授李永祺說：“現(xiàn)在執(zhí)行的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、海洋沉積物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海洋生物質(zhì)量等國(guó)標(biāo)還需進(jìn)一步修訂。1997年修訂海洋海水標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)參考了國(guó)外數(shù)據(jù)，與我國(guó)的實(shí)際情況存在一定差距。另外，這一單一標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)不同海域適用也不科學(xué)；2001年出臺(tái)的海洋生物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)專指貝類一個(gè)物種，沒有涉及魚類、蝦類等生物；判斷海洋生態(tài)好不好也沒有標(biāo)準(zhǔn)可依。”

　　如何解決過度捕撈問題？上海政法學(xué)院教授、上海市法學(xué)會(huì)海洋法治研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊華坦言：“在近海海域，我國(guó)原本18000多公里海岸線在當(dāng)下肆意填海造地，將海岸線去曲取直的過程中，已縮短近2000公里。瘋狂的填海造地背后，竟然無專門立法加以管控，有關(guān)填海造地立法、海域綜合管理立法等急需出臺(tái)。”

　　基本法律迫在眉睫

　　人類越來越多地向海洋索取資源，在海洋空間開展復(fù)雜多樣的涉海活動(dòng)，因此海洋法律所調(diào)整的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展至海上運(yùn)輸、海事海商、海洋開發(fā)利用、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究等。郭紅巖認(rèn)為，如果不能將海洋各領(lǐng)域的法律加以統(tǒng)籌規(guī)劃，可能影響到海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　通過梳理我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)及其配套規(guī)章等法律文件，中國(guó)海洋大學(xué)專家、環(huán)境科學(xué)與海洋環(huán)境法學(xué)教授馬英杰發(fā)現(xiàn)，雖然我國(guó)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法數(shù)量繁多，但是在有些領(lǐng)域仍然不能滿足需求。

　　“我國(guó)目前的海洋立法仍然屬于部門立法，沒有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)海洋事業(yè)發(fā)展的法律。例如我國(guó)對(duì)于漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的立法相對(duì)完善，但是對(duì)于生物技術(shù)、制藥等新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法則嚴(yán)重缺失；對(duì)于污染控制的法律相對(duì)健全，而對(duì)于海洋生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)和海洋環(huán)境綜合管理方面的法律則較少。有些地方的海洋立法仍然需要加強(qiáng)。”馬英杰在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，對(duì)于國(guó)家已經(jīng)頒布的較成熟的立法，例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等，地方并無配套條例。某些地方立法的缺失降低了法律的執(zhí)行能力。

　　“不可否認(rèn)的是，我國(guó)目前仍存在海洋立法滯后的問題，原因正是缺乏綜合性的法律。”郭紅巖說，“有了明確的法律，才能談到執(zhí)法等一系列問題。”

　　“在我看來，不僅有必要而且還須盡快制定海洋基本法律。近年來，我國(guó)涉海形勢(shì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)日益突出，加強(qiáng)海洋相關(guān)法律建設(shè)非常必要。制定海洋基本法，是維護(hù)我國(guó)領(lǐng)土主權(quán)、海洋安全和海洋權(quán)益的需要；是推進(jìn)制定和實(shí)施國(guó)家海洋戰(zhàn)略，完善海洋法律體系的需要；是參與國(guó)際海洋合作，促進(jìn)我國(guó)海洋事業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；是加強(qiáng)海洋綜合管理，理順海洋管理體制機(jī)制的需要。作為我國(guó)海洋法律體系的基石，海洋基本法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)反映我國(guó)的海洋整體戰(zhàn)略。”郭紅巖說，“最好由專家學(xué)者、立法人員、各部門的行政執(zhí)法人員以及司法人員組成一個(gè)團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行專門調(diào)研后制定這樣一部綜合性法律。”

　　同時(shí)，馬英杰提出，目前海洋環(huán)境保護(hù)法基本規(guī)定是海洋污染的防治，而對(duì)于海洋生態(tài)保護(hù)和建設(shè)涉及很少，并缺乏相應(yīng)的海洋生態(tài)保護(hù)實(shí)施條例或辦法。為此，我們應(yīng)該加快海洋環(huán)境保護(hù)法相對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)的修訂進(jìn)程，使得海洋環(huán)境保護(hù)法律體系緊跟時(shí)代步伐，以更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的新的情況和問題；同時(shí)，應(yīng)著重增加“海洋生態(tài)保護(hù)”的有關(guān)內(nèi)容，并出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則，以改善其當(dāng)前“重污染治理，輕生態(tài)保護(hù)”的現(xiàn)狀，切實(shí)秉承海洋生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念和制度設(shè)計(jì)。□記者趙麗