耕地占補平衡是我國法律規定的占用耕地補償制度，也是堅守18億畝耕地紅線的重要舉措。但近年來，隨著城鎮化的不斷推進和各類建設用地需求的增加，該制度落實越發艱難。記者前不久在湖南采訪了解到，由于儲備的土地資源顯著減少，不少地方打起了林地的主意，甚至通過毀林開墾的方式來實現“占補平衡”。

　　占林地補耕地的“數字游戲”

　　記者在懷化市中方縣聶家村鄉聶家村看到，一處山頭被“涇渭分明”地分割成兩部分，一邊是被灌木和草叢覆蓋的林地，一邊是有機耕道和水池等配套設施的梯土地。盡管旁邊的一塊石碑上明確寫著“土地開發項目，新增耕地19.88公頃”，但梯土地里實際種植的卻是林業作物油茶。

　　芷江縣楊公廟鄉大興田村也存在同樣情況，當地國土部門在這個距縣城一個半小時車程、海拔500米的山村花了五六十萬開墾的100多畝耕地，前兩年種的是玉米，但最終被某企業流轉后種上了柚子樹。

　　大興田村村民龔小安告訴記者，由于大量勞動力外出務工，種植糧食等農作物根本就無人打理。而種林業作物不僅無需打理，效益還高得多。以杉樹為例，只要經過15年生長期每畝就有1萬多元收益。“村里基本上都是種杉樹、馬尾松和柚子。如果給我一塊耕地，我肯定愿意種杉樹。”龔小安說。

　　對于這種“田種樹”的現象，國土部門并非不知情，但他們也顯得無能為力。中方縣國土局副局長向忠文無奈地說，在遵守當地林業部門相關規定的前提下，能夠找到這么一塊地來開墾已經很不容易了。

　　他同時承認，對農民來說，山區開墾出來的耕地用來種糧食確實不劃算。芷江縣國土局土地儲備中心主任李興表示，開墾成耕地后，農民要種什么，根本約束不了，而且可能出現“種樹發糧補”現象，甚至一塊地既有林權證又有土地經營權證。

　　按照占補平衡的相關規定，只要在開墾成耕地后的兩年內種植農業作物，項目就算驗收合格。此時數據庫里會將其更新為“耕地”，并保持數年時間。“至于驗收合格后是種樹或是拋荒，我們就不管了。”一位國土部門人士告訴記者。

　　對此，包括國土部門在內的一些基層工作者都直言不諱地稱之為“數字游戲”。“占了一畝耕地，拿一畝林地來補，結果補充的耕地事實上還是林地，唯一變化的就是數據庫里的數據。”一位受訪者表示。

　　這樣的做法可謂“三方受益、一方受損”：對國土部門來說，完成了占補平衡任務；對林業部門來說，不用自己掏錢就能改善林地條件；對農民來說，經過整理的土地能流轉出更好的價格。但對于國家來說，維護18億畝耕地紅線、保障糧食安全的目標，卻被大大打了折扣。

　　毀林開墾時有發生

　　近年來，通過毀林開墾來完成占補平衡任務的現象已經成為全國較為普遍性的問題。據2014年國家林業局開展的全國林地管理情況檢查，各類違法違規占用林地項目比上年增加7.1%。在今年第一季度為期兩個月的林地清查專項行動中，排查出的非法侵占林地案件多達17270起，違法違規面積31276公頃。這其中不少都是為了占補平衡而被毀林開墾。

　　去年8月，國家林業局和湖南省林業廳在瀏陽市開展林地管理情況檢查時，通過遙感數據和實地對照檢查，發現該市古港鎮高聯村2013年土地開發項目非法占用國家級公益林7.6146公頃。事發后，瀏陽市分管副市長向國家林業局作了當面檢討，瀏陽市國土和林業系統多名領導干部受到處分，當地也對被占林地進行了造林復綠等補救措施。

　　此外，經濟發達地區向落后地區購買建設用地指標盡管并不違法，但同樣加劇了林地和耕地的矛盾。

　　去年，張家界市永定區在清安坪鄉違規占用林地37.8公頃。據村民介紹，當地時常發生水土流失，一遇下雨，山上的雨水就帶著泥土往下滾。為此，青安坪鄉還大規模進行石漠化綜合治理。永定區國土局副局長張孝平告訴記者，由于永定區經濟發展落后，建設用地指標用不完，便將其賣給長沙市，然后再在區內開墾出與指標面積相符的耕地作為補充。

　　記者在采訪中還聽到兩個很能表現“林耕矛盾”和地方政府占地沖動的典型例子。湖南某地一位國土局領導曾半開玩笑地說，國土部門最希望發生森林火災，因為這樣一來就能名正言順占用林地。而在湖南西部某市，當地林業部門在因一個土地開發項目解釋森林法相關規定時，被一位市領導斥責“我是讓你想法，不是讓你普法”。

　　資源不足須反思，政策方向應調整

　　生態文明建設是長久之計。一方面，根據規劃，我國森林覆蓋率要從目前的21.63%，提高到2050年的26%，林地保有量不少于46.8億畝。另一方面，耕地必須嚴守18億畝紅線。業內人士認為，一個要增加，一個要死守，兩者矛盾不可避免，出路在于反思之前的做法，及時調整政策方向。

　　有專家指出，耕地保護形勢嚴峻的一個重要原因，是我國特有的“半城鎮化”模式。在這種模式下，由于農民進城務工生活后，其原先在農村的居住地不能有效退出，造成普遍的“兩頭占地”現象。統計表明，全國目前有10%～20%的宅基地為閑置狀態，部分地區甚至高達30%。

　　“山下田荒蕪、山上砍樹忙。”懷化市林業局調研員楊維球認為，事實證明，通過林地補償耕地的做法已經偏離了保護耕地、保障糧食安全的政策初衷。他建議，與其將每畝數千元的土地整理資金用于占補平衡的新增耕地開墾，不如將其用在既有耕地的中低產田改造和治理拋荒田上，通過提升質量和單產潛能來保障糧食安全。

　　“對于一些市州來說，如果不去開墾林地，占補平衡這項政策可以說已經到了難以為繼的地步。”一位國土部門人士告訴記者，根據相關統計，湖南的國土面積有61%都是林地，未利用地的比例僅有0.3%，而目前除了林地有被占的趨勢外，一些濕地也有被占風險。這位受訪者建議，國家應改目前的區域平衡為全國性平衡，將全國范圍內的未利用地進行統籌開發后作為后備資源。

　　湖南省林業廳資源林政處處長蒲少華認為，占補平衡政策短期內難有調整，林地被占用的趨勢可能還將加劇，必須對其進行嚴格控制和規范。比如，懷化市就規定了幾條底線：一是生態公益林、有林地和退耕還林地不能占；二是坡度25度以上林地不能占；三是不能將指標轉賣給其他市州。

　　蒲少華建議，將耕地保護和林地保護列入對地方主要領導的考核，每年進行審查。“現在這個責任是國土部門和林業部門在承擔，如果地方主要領導拍板要搞，具體部門很難阻止。”(半月談記者 周勉)