(經(jīng)濟觀察)中國城鄉(xiāng)關(guān)系重大調(diào)整：萬億元賣地收入將反哺農(nóng)業(yè)

　　中新社北京9月24日電 (記者 阮煜琳)中國土地出讓收入的支出結(jié)構(gòu)面臨重大改革，“十四五”時期，土地增值收益“取之于農(nóng)、主要用之于城”的現(xiàn)狀將成為歷史。中國官員指出，這是中國城鄉(xiāng)關(guān)系的一次重大調(diào)整，并將在一定程度上改變地方財政支出結(jié)構(gòu)。

　　中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，對穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)作出了安排部署。

　　《意見》要求，從“十四五”第一年開始，各省(自治區(qū)、直轄市)分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。到“十四五”期末，以省(自治區(qū)、直轄市)為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。

　　土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持作用發(fā)揮不夠。

　　20世紀80年代末之后，土地市場在全國主要城市逐步建立。1992年至2003年，全國累計收到1萬多億元(人民幣，下同)的土地出讓金。2004年中國土地出讓方式發(fā)生重大變化，經(jīng)營性土地以招標、拍賣、掛牌的方式出讓。由于“招、拍、掛”的核心是“價高者得”，全國土地收入猛增。

　　據(jù)統(tǒng)計，從2013年到2018年，全國國有土地使用權(quán)出讓收入累計高達28萬億元，扣除成本性支出，土地出讓收益為5.4萬億元，占土地出讓總收入的19.2%。其中，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金支出合計1.85萬億元，僅占土地出讓收入的6.6%。

　　“隨著城鎮(zhèn)化進程加快，征地規(guī)模和土地出讓規(guī)模不斷擴大，土地出讓收入占地方財政收入的比重也大幅度提高”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊24日在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上說，長期以來，土地增值收益主要用在城市，城市建設(shè)對“土地財政”的依賴性很大。

　　2019年中國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)由1978年的1.72億人，增至8.48億人，城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到60.6%，可以說經(jīng)歷了一個史無前例的城鎮(zhèn)化進程。

　　韓俊指出，現(xiàn)在中國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過60%，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展的階段，土地增值收益要更多地用于“三農(nóng)”。現(xiàn)在要解決好發(fā)展不平衡不充分的問題，推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，必須加快推進鄉(xiāng)村全面振興。可以說，鄉(xiāng)村發(fā)展是擴大內(nèi)需的一個重要戰(zhàn)略支點，必須下決心解決土地增值收益長期以來“取之于農(nóng)、主要用之于城”的問題。

　　中共十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央不斷強化頂層設(shè)計，建立健全鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系。

　　“全面促進鄉(xiāng)村振興，需要‘真刀真槍地干、真金白銀地投’”，韓俊說，因此，必須建立財政投入穩(wěn)定增長的長效機制。提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，是一個重要的資金籌措渠道，也是一項重要的制度安排。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室秘書局局長吳宏耀說，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，是城鄉(xiāng)關(guān)系的一次重大調(diào)整，可能會在一定程度上改變地方財政支出結(jié)構(gòu)。

　　對此，吳宏耀說，一是要分步實施改革。各省(區(qū)、市)可以確定年度目標和實施步驟，合理把握改革的節(jié)奏，到2025年達到目標要求。二是要嚴格防范地方政府債務(wù)風險。

　　三是要明確向縣級傾斜的政策導向。《意見》提出，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動權(quán)。

　　吳宏耀認為，地方土地出讓收入過去主要投向了城市，現(xiàn)在要求更多投向農(nóng)村，所以地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，也可以說從“左口袋”掏到了“右口袋”，所以沒有給地方政府增加新的負擔，通過上述措施，這項改革對地方財政收支的影響不會太大。

　　韓俊表示，目前，在中央層面，從土地出讓收益中計提的是農(nóng)田水利建設(shè)資金，以及市縣政府繳納的新增建設(shè)用地的土地有償使用費，這些方面中央都會統(tǒng)籌一定比例的資金。今后，中央還會繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定和標準來統(tǒng)籌一定資金，這個比例是不變的，不會增加地方負擔。(完)