2021年至2024年，全國單位GDP建設(shè)用地使用面積累計下降15.97%，提前一年完成“十四五”預(yù)期目標。這一數(shù)據(jù)的背后，是土地利用方式的根本性轉(zhuǎn)變——從增量依賴到存量挖潛。
截至今年4月底，低效用地再開發(fā)試點城市已累計認定低效用地320.18萬畝，實施再開發(fā)170.47萬畝。圍繞自然資源部近期發(fā)布的一批典型案例，記者進行了調(diào)研，看各地如何通過“騰籠換鳥”“筑巢引鳳”，將一塊塊“沉睡”的土地喚醒，為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。
——編 者
浙江杭州衙前鎮(zhèn)推動全域激活——
“無地可用”也有破解之道
浙江杭州蕭山區(qū)衙前鎮(zhèn)，這個以化纖紡織和鋼結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)聞名的工業(yè)重鎮(zhèn)，一度走到發(fā)展的十字路口。鎮(zhèn)域開發(fā)邊界內(nèi)已建成面積達98%，其中工業(yè)用地占比達63%，已無增量空間可用。與此同時，存量用地碎片化、低效化問題突出。
“之前我們村將廠房租賃給企業(yè)發(fā)展化纖產(chǎn)業(yè)，增加村集體收入。但是舊廠房結(jié)構(gòu)老化，有安全隱患，效益也不高。”衙前鎮(zhèn)項漾村黨委書記項建松說，項漾村舊廠房原來入駐化纖企業(yè)18家，每年雖能為村集體帶來一定的收入，但稅收非常少。
面對“增量枯竭、存量低效”的困局，衙前鎮(zhèn)統(tǒng)籌全域，推進覆蓋全鎮(zhèn)的低效用地再開發(fā)。鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，國企、民企和村集體聯(lián)合參與，形成合力。
衙前鎮(zhèn)將全鎮(zhèn)劃分為5個特色產(chǎn)業(yè)片區(qū)和7個再開發(fā)單元，因地制宜、多策并舉：通過存量工業(yè)用地提升改造，提升工業(yè)園區(qū)內(nèi)用地強度；通過全域土地綜合整治，進一步盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地；利用全國試點政策，在項漾村的集體建設(shè)用地上建起了租賃住房，解決了園區(qū)職工的居住問題，村集體每年還能增收130余萬元。
以項漾小微產(chǎn)業(yè)園為例，改造后，總建筑面積從2萬平方米增加至7萬平方米，容積率從0.8提高到2.5，年租金收入預(yù)計超1000萬元。
同樣，在河北唐山，運河唐人街通過政企聯(lián)動、高效盤活，改造為“河頭老街文化街區(qū)”，成為文旅消費的新地標，激發(fā)了城市發(fā)展的新動能。
點評：衙前鎮(zhèn)等地的片區(qū)綜合開發(fā)案例，通過整合鄉(xiāng)村低效用地資源，探索資產(chǎn)聯(lián)動與土地組合供給，提高了生產(chǎn)、生活、生態(tài)效益，提升了空間品質(zhì)和資源資產(chǎn)價值，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興提供了樣板。
福建石獅服裝智能制造園產(chǎn)業(yè)升級——
上下樓就是上下游
一場關(guān)于“空間換產(chǎn)業(yè)”的變革，在福建泉州石獅服裝智能制造園內(nèi)發(fā)生。
改造前，這里是典型的“低小散”工業(yè)區(qū)。廠居混雜、職住不分，國有與集體土地犬牙交錯，破舊的廠房存在諸多安全隱患。“傳統(tǒng)模式已經(jīng)無法滿足本地服裝制造業(yè)智能化轉(zhuǎn)型的需求。”石獅市屬國企產(chǎn)投集團負責(zé)人說。
在當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)下，一場“國企+民企”協(xié)同的立體式改造拉開序幕。通過改擴并舉，改造原有107畝舊工業(yè)廠房，并利用批而未供存量建設(shè)用地新規(guī)劃400多畝產(chǎn)業(yè)園，新建標準廠房采取“大跨度、大平層、大層高、大荷載”設(shè)計，滿足電商倉儲和智能流水線的需求。
招引企業(yè)時，當(dāng)?shù)貒@成衣生產(chǎn)，引入一大批上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)。一些企業(yè)足不出樓，就能找到生產(chǎn)環(huán)節(jié)的上下游，完成部分制衣環(huán)節(jié)的產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)和供應(yīng)。
在新洲服飾有限公司的智能吊掛車間，工人每完成一道工序，只需把衣服掛上吊掛，便可自動傳送到下一個工位。“在園區(qū)租金優(yōu)惠措施激勵下，我們把生產(chǎn)廠房改造成了全智能化生產(chǎn)線，生產(chǎn)效率提升近30%。”企業(yè)總經(jīng)理李建松說。
如今，一個“上下樓就是上下游，產(chǎn)業(yè)園就是產(chǎn)業(yè)鏈”的新型產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈已然形成。園區(qū)已成功招引3個產(chǎn)業(yè)上游的紡織輔料項目、33個中游的成衣制造項目和14個下游的電商銷售項目。物流企業(yè)圓通速遞也在此規(guī)劃了170畝的福建總部，補齊了關(guān)鍵的物流鏈條。目前，園區(qū)廠房已全部租出，預(yù)計全年可完成稅收3650萬元以上。
點評：福建泉州石獅服裝智能制造園等地，通過產(chǎn)業(yè)重組和功能提升，用空間煥新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)了從粗放利用向內(nèi)涵式、集約型轉(zhuǎn)變，有力促進了新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。
湖北武漢向陽村補齊民生短板——
城中村辦起教育產(chǎn)業(yè)園
在湖北武漢漢陽區(qū)江堤街道向陽村，一塊閑置多年的集體產(chǎn)業(yè)用地上，現(xiàn)代化的教學(xué)樓群拔地而起。這個由村集體投資打造的向陽教育產(chǎn)業(yè)園，填補了區(qū)域教育資源缺口，村集體資產(chǎn)還同時增加了12.6億元。
2005年，按照武漢市城中村改造政策，向陽村獲得了一塊約110畝的商業(yè)服務(wù)業(yè)用地。這塊地位置優(yōu)越，但對于剛改制、資金有限、風(fēng)險承受能力弱的村集體而言，卻是一塊“燙手山芋”。“我們不敢輕易動用村集體的錢去開發(fā)，怕打水漂，也缺乏招商資源和能力。”向陽村相關(guān)負責(zé)人道出了當(dāng)時的困境。
轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在低效用地再開發(fā)試點工作中。漢陽區(qū)政府搭建平臺，創(chuàng)新采用“政—銀—村—企”四方聯(lián)動模式，為向陽村“牽線搭橋”，引進了一家知名的辦學(xué)團隊，啟動了向陽教育產(chǎn)業(yè)園項目。
村集體與運營方簽訂長期租賃協(xié)議，獲取長期穩(wěn)定的租金，既保障了村民的長遠收益，也避免了傳統(tǒng)商業(yè)地產(chǎn)同質(zhì)化競爭的風(fēng)險。項目建成后將容納約2000名學(xué)生，補上公共服務(wù)短板。
武漢向陽村的案例，是盤活存量資源，補齊教育等公共服務(wù)功能短板的生動體現(xiàn)。
在四川瀘州龍馬潭區(qū)小市街道，當(dāng)?shù)赝ㄟ^盤活棚改后產(chǎn)生的閑置零星土地，按照“缺什么、補什么”的原則精準布局，建成了5個公共停車場、4處“微公園”，并將一棟閑置住宅樓改造為集辦公、托育、養(yǎng)老于一體的社區(qū)服務(wù)綜合體，將公共服務(wù)“嵌入”居民的15分鐘生活圈。
點評：武漢向陽村等地通過多方聯(lián)動實施，盤活存量用地、用房用于建設(shè)公共設(shè)施，補齊教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)短板，有助于滿足人民日益增長的美好生活需要，促進城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。
（點評人：自然資源部自然資源開發(fā)利用司副司長莫曉輝）
《 人民日報 》（ 2025年08月26日 10 版）