土地集約硬指標緣何落地“變軟”

　　集約硬指標遭遇“軟執行”，“紙面”達標難掩低效利用現狀；集約潛力面臨監管掣肘，節地政策陷入一紙空文窘境

　　當前，工業園區建設項目作為地方政府拉動經濟增長、實現產業結構調整和招商引資的重要載體而頻繁上馬。《了望》新聞周刊記者在黑龍江、內蒙古、湖南、重慶等10個省區市采訪時發現，工業園區占我國新增建設用地的比重日益增加，但其粗放、低效利用土地形勢較為嚴峻，多地存在“多圈少建、圈而慢建、圈而不建”等現象。

　　為了促進土地集約、節約利用，國家規定工業用地出讓時，出讓合同中須對單位用地投資、產出強度、容積率等“硬指標”做出明確規定。但記者在基層采訪了解到，節地指標“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地”，難以遏制土地利用粗放。

　　由于工業用地供后監管不到位，一些企業借機“囤地”，加劇了土地低效利用、閑置。

　　另一方面，基層干部坦言，工業用地利用低效，既有企業自身經營不善、發展方向調整等因素，也有政府規劃頻繁變動乃至群眾信訪等原因，多種因素雜糅在一起，使政府收回閑置土地的規定難以落地。

　　工業用地供應占比超過4成

　　國家發展與戰略研究院副院長陶然曾在接受媒體采訪時表示，各國工業用地平均占比一般是城市總用地面積的10%～15%，而我國近年來工業用地供地面積卻高達40%～50%，主要是用于建設開發區。

　　《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批準建設用地61.52萬公頃，而在城鎮村建設用地結構統計中，工礦倉儲用地達到建設用地總面積的40.9%。多位基層國土干部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設各級工業園區。

　　據國土部2012年發布的《國家級開發區土地集約利用評價情況》統計數據顯示，當時參與評價的國家級開發區有341個，批復土地面積達3546.47平方公里，約占全國建設用地面積的1/100。而這僅是正式掛名的國家級開發區。一些基層國土干部推測，如果算上當時全國1200多個省級開發區和數量更多的未納入國家管理的市、縣級開發區，工業園區的用地面積至少占據全國建設用地總面積的1/10。

　　黑龍江省國土資源廳相關負責人介紹，目前該省經批準設立的開發區和工業示范基地共95個，共批準總占地面積47158公頃。他表示，由于開發區的土地供應具有一定前瞻性，無法同每年批準建設用地的總面積直接比較，“不過工業園區近年來占新增建設用地比重確實不小”。

　　內蒙古烏海市現有4個工業園區，總面積達80多平方公里，約占全市總面積的1/20。內蒙古自治區國土資源廳土地利用管理處處長李玉春接受記者專訪時表示，自治區超規模、超標準用地現象比較嚴重，一些工業園區用地規模較大，利用率不高，部分企業沒有按照國家規定的投資強度要求使用土地。

　　園區土地利用面臨“三層浪費”

　　記者在黑龍江、內蒙古、重慶等地走訪發現，工業園區在建設過程中主要存在“三層浪費”。

　　一是土地征收后無人問津產生的閑置浪費。受當前經濟下行壓力加大和工業園區間競爭激烈影響，部分工業園區土地利用效率低下。記者在鄂爾多斯市高新技術產業園區看到，120平方公里的規劃面積，已開發面積不足50%。在西部某縣工業園區，通過河道整地，花費很大成本后形成了800畝的工業用地，但是由于沒有企業入駐，土地閑置，已經長出了野草。

　　二是企業“圈而慢建、圈而不建”造成土地浪費。湖南省益陽市龍嶺工業園區管委會副主任唐良輝向記者“訴苦”說，園區內有一家生產柴油機的企業，落戶到園區已經4年，但其擁有的60畝土地遲遲不見動工，每當園區下通知要收回土地時，企業才建一點廠房來應付檢查。“雖然國家規定閑置土地超過兩年就要強制收回，但物權法卻讓企業有了‘擋箭牌’，而且這種‘圈而慢建’的方式也讓園區很為難。”

　　“一些招商引資來的項目都是兩三年不開工，為什么？因為很多人就不是來做項目的，而是來炒地的。”上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示。

　　莊少勤說，“幾乎所有地方的工業用地價格都是低于成本的，價格相當于流轉土地價格的50%，土地在一、二級市場一轉手，就能獲利巨大，一些官員也從中得利。”

　　三是“三高”企業不肯走，園區土地不能滿足提擋升級需要，造成浪費。“園區層級較低時，有企業來就不錯了，哪還能注意土地節約和‘三高’的問題？”一位不愿透露姓名的園區管理者表示，工業用地出讓年限為50年，一旦企業獲得土地使用權，即使園區從提擋升級的總體規劃考慮希望“三高”企業退出，也沒什么好辦法，這部分土地也不能拿出來創造更大的收益，“說白了，還是前置規劃和退出機制不完善”。

　　園區貪大求全同質化嚴重

　　一些專家認為，工業園區建設貪大求全、同質化嚴重是導致目前工業用地浪費的主要原因。

　　“地方在推進工業化過程中，開發區、產業園區、高新技術產業園層出不窮，如果一個縣里沒有園區，地方主官都覺得說話不硬氣。”中國土地勘測規劃院土地利用規劃評審中心副主任左玉強認為，開發區能承載的產業集聚規模和類型是有限的，如果一個市里有3個開發區，項目又都很類似，就可能存在惡性競爭，而“大規模供給土地”則成了開發區吸引商家的重要籌碼。

　　據統計，湖南目前有81個開發區，其中11個國家級開發區，70個省級開發區；黑龍江省目前經批準設立的開發區和工業示范基地共95個，其中國家級開發區15個、省級開發區30個、享受省級開發區優惠政策的工業示范基地50個；內蒙古僅鄂爾多斯市就有18個工業園區，其中自治區級別的有8個，其余為市級。

　　記者走訪了中西部地區的多個工業園區，據工作人員介紹，工業園區總面積基本都超過100平方公里，一方面是給企業增加投資信心，另一方面則是為園區不斷提擋升級做土地儲備。

　　在浙江省溫州市鹿城區，全區共有47個城中村、城邊村，這些村幾乎都有一個“低、小、散”的村級工業園區，可再開發的低效用地4500畝，加上其他地塊共有42075畝低效用地，再開發潛力較大。

　　七臺河、鄂爾多斯等地的基層國土干部表示，目前我國每個縣都有開發區，但利用率較低；尤其是項目高度相似，醫藥、電子、食品加工、紡織、機械制造、新型建材等幾乎是園區必備產業，占用了大量土地。

　　基層國土干部和專家認為，如果能對粗放、低效利用的工業園區土地進行有效整合和盤活，淘汰同質化嚴重的工業園區，將產生巨大的土地集約節約潛力，清理出更多的可利用工業用地。

　　監管遭遇“三大難”

　　記者在部分省市調研發現，看起來具有巨大土地集約節約空間和潛力的工業用地，在用地浪費監管上卻遭遇“不敢管、不能管、不愿管”等問題，地方節地監管面臨淪為一紙空文的窘境。

　　前置“硬指標”遭遇地方“軟執行”。單位用地投資、產出強度、容積率、建筑密度等是衡量工業用地利用效率的重要指標。為了促進土地集約、節約利用，國家規定工業用地出讓時，出讓合同中須對這些硬指標做出明確規定。但記者在基層采訪時，一些干部坦言，節地指標往往“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地，當不得真”。節地高壓線“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費。河南某市產業集聚區管委會副主任張光華(化名)說，在不少地方，節地指標就是“數字游戲”，企業說多少就是多少，政府部門也是“睜一只眼閉一只眼”，不愿去較真。

　　供后監管似乎“人人能管”，最終卻是無人真管。一些基層國土干部接受記者采訪時坦言，土地供后似乎政府各部門都負有監管權限，但結果并非如此。如，工業項目立項情況，由發改委、經信委負責；用地容積率由規劃局負責；單位面積投入產出強度，工業園區、統計局才掌握，而作為土地集約利用重要監管單位的國土部門，卻難以實時掌握這些供后土地關鍵利用指標，無法有效評估節地情況，有效監管更是無從談起。國土局變成了單純的“供地局”，土地供應后，用得好不好、是否達到集約節約要求，國土部門“鞭長莫及”。

　　對于土地閑置，國土資源部修訂出臺了《閑置土地處置辦法》，明確規定工業用地“未動工開發滿兩年的，可無償收回建設用地使用權。”但目前在不少地方，客觀上仍然存在著閑置土地“回收難”。其中有的是用地企業打政策“擦邊球”，使政府部門對土地閑置“認定難”，無法收回土地。有的則是政府原因造成土地閑置，對回收土地“底氣不足”。

　　采訪中，國土部門部分干部告訴記者，在基層，工業用地閑置原因復雜多樣，很難簡單劃分單純是政府原因還是企業原因。不少用地閑置，既有企業自身經營不善、發展方向調整等因素，也有政府規劃頻繁變動、群眾信訪等原因，多種因素雜糅在一起，使政府收回閑置土地的工作難上加難。

　　值得一提的是，還有一個很重要的因素是“領導工程”。“現在不少工業項目都是‘書記掛帥’、‘縣長工程’，領導費了大力氣把企業招來，卻因為土地不集約要把人家攆走，不太現實。”某基層國土局規劃耕保科科長陳明林(化名)表示，還有不少人覺得應該加快上馬工業項目，“不能因為土地不集約這樣的小事，誤了招商引資的大事”。(記者吳濤 潘祺 李松 王政 丁銘 葉鋒)