今年1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》生效實(shí)施當(dāng)天，環(huán)保民間組織“自然之友”和“福建綠家園”針對福建南平市損壞林地的采礦主提起環(huán)境公益訴訟得到受理。這是新環(huán)保法實(shí)施后第一起被法院受理的環(huán)境公益訴訟案件。
1月7日，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》施行。這一解釋對《環(huán)境保護(hù)法》以及《民事訴訟法》中的環(huán)境公益訴訟作出了具體規(guī)定。
環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)破冰之勢，破冰之后，是否能迎來春天？
門檻降低
700多個(gè)環(huán)保民間組織符合環(huán)保法及司法解釋要求，可提起民事公益訴訟
公益訴訟是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，對違反法律，侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)，其目的主要是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。由于破壞環(huán)境的行為往往沒有特定受害者，環(huán)境公益訴訟的意義尤為重大，是保護(hù)環(huán)境的重要武器。
《民事訴訟法》修訂之前，法律將民事訴訟的原告限定為“直接利害關(guān)系”當(dāng)事人，公益訴訟并不被認(rèn)可。
根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)組織開展的“環(huán)保民間組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用”課題研究，我國的環(huán)境公益訴訟從2000年左右開始到2013年，大約只有50多件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)；環(huán)保組織提起的公益訴訟比較少，實(shí)際上只有中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友、貴陽公眾環(huán)境教育中心和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)四家組織，以原告的身份提起過訴訟，占全國7000多家環(huán)保組織的萬分之五。
2013年1月1日，修訂后的《民事訴訟法》生效，在第55條中首次設(shè)置環(huán)境公益訴訟有關(guān)條款，這被普遍認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟制度的起點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，樂觀者認(rèn)為：公益訴訟的春天就要來了。
然而，在此后一段時(shí)間里，由于相關(guān)法律沒有明確規(guī)定究竟誰能成為環(huán)境公益訴訟原告，使得法律缺乏可操作性，環(huán)保民間組織提起的訴訟很難立案。“2013年一起案子也沒有被受理，有的先被受理后被駁回。”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任馬勇表示。
在這一背景下，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》如何界定環(huán)境公益訴訟主體資格，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。從2012年8月到2014年4月，全國人大常委會(huì)對環(huán)境保護(hù)法修正案草案進(jìn)行了四次審議。四次審議稿中，環(huán)境公益訴訟的規(guī)定變化很大。
在草案一審稿中，并沒有環(huán)境公益訴訟制度。
草案二審稿規(guī)定：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟。環(huán)境公益訴訟主體資格被限制為由環(huán)境保護(hù)部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和各地的環(huán)保聯(lián)合會(huì)，引發(fā)關(guān)注和質(zhì)疑。
草案三審稿對環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定作出了修改：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國性社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”。滿足這一條件的社會(huì)組織，屈指可數(shù)。
在廣泛聽取社會(huì)各界意見后，四審?fù)ㄟ^的環(huán)保法明確提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織須符合4個(gè)條件：在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的民政部門注冊登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)，已設(shè)立5年以上，近5年內(nèi)無違法記錄。
1月6日，最高法發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對修改后的《環(huán)境保護(hù)法》以及《民事訴訟法》中的環(huán)境公益訴訟進(jìn)行具體規(guī)定。民政部民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至目前，在各級(jí)民政部門登記的生態(tài)環(huán)保類社會(huì)組織約7000個(gè)，符合環(huán)保法及司法解釋可提起環(huán)境民事公益訴訟的，大概有700多個(gè)，主要分布在野生動(dòng)植物保護(hù)、水資源保護(hù)、沙漠化治理等方面。
困境改觀
從去年開始一些環(huán)境公益訴訟獲得受理，檢察機(jī)關(guān)成為原告的有力支持者
從去年開始，環(huán)境公益訴訟的困境有所改觀，一些環(huán)境公益訴訟獲得受理。在1月10日召開的2014中華環(huán)保民間組織可持續(xù)發(fā)展年會(huì)上，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書長謝玉紅介紹，2014年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一共做了8起環(huán)境公益訴訟案件，其中有4起已經(jīng)取得了勝訴的結(jié)果。
在近期立案或判決的環(huán)境公益訴訟案中，出現(xiàn)了一些新的變化：地方檢察機(jī)關(guān)成為原告的有力支持者。
去年12月25日，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為原告提起的土壤受污染公益訴訟案件在廣州市白云區(qū)人民法院開庭，并當(dāng)庭宣判被告對環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。在這一案件中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)首次得到來自檢察院的支持。
去年12月30日，江蘇省泰興“天價(jià)環(huán)境污染公益訴訟案”宣判，終審判決結(jié)果在賠償數(shù)額上維持原判：6家涉事企業(yè)賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用合計(jì)超1.6億元。這創(chuàng)下全國環(huán)保公益訴訟案賠付額之最。這起案件中，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為民事公益訴訟原告，泰州市檢察院作為支持起訴機(jī)關(guān)，起訴6家企業(yè)。在二審中，江蘇省檢察院副檢察長發(fā)表了出庭意見，履行法律監(jiān)督職責(zé)。
在今年1月1日自然之友等提起的環(huán)境公益訴訟案件中，福建南平市人民檢察院是支持起訴單位。
馬勇認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的原告支持方，可以增強(qiáng)訴訟的威懾力和勝訴率。”
“環(huán)境公益訴訟能夠彌補(bǔ)政府執(zhí)法能力的不足。”環(huán)保部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長李靜云表示，再強(qiáng)大的政府，也不可能有足夠的執(zhí)法人員去發(fā)現(xiàn)每一個(gè)角落的違法者。全國環(huán)保執(zhí)法人員總共不到8萬人，平均每個(gè)執(zhí)法人員要監(jiān)管75家企業(yè)，即使每人每天檢查兩家企業(yè)，一家企業(yè)一年也只能被檢查7次，剩下的358天就全憑企業(yè)自覺了。開展環(huán)境公益訴訟，走群眾路線，政府和公眾合作，目的是震懾違法排污企業(yè)，提高違法成本，共同監(jiān)督和遏制環(huán)境違法行為。
路還很長
公益訴訟案件會(huì)快速增長，環(huán)保民間組織面臨專業(yè)能力及資金支持等挑戰(zhàn)
隨著新環(huán)保法和最高法司法解釋的施行，環(huán)境公益訴訟會(huì)真的“迎來春天”嗎？
在1月6日最高人民法院召開的新聞發(fā)布會(huì)上，最高法環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林說，在新民事訴訟法實(shí)施至2014年年底兩年的時(shí)間里，由于訴訟程序、原告資格、賠償方式等不明確，環(huán)境公益訴訟的案件量不多。但他相信，這類訴訟的數(shù)量隨著司法解釋的公布會(huì)有一定上升。
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光表示，預(yù)計(jì)環(huán)境公益訴訟的案例將會(huì)快速增長。雖然現(xiàn)在還沒有太多案子出來，實(shí)際有很多正在醞釀，很多環(huán)保民間組織都在躍躍欲試。公眾對這些案子的關(guān)注度也會(huì)快速上升。
法院的大門已經(jīng)敞開，但環(huán)保民間組織還面臨著專業(yè)能力以及資金支持等方面的困難。進(jìn)行一場環(huán)境公益訴訟，可能要付出巨大的人力、財(cái)力，很多環(huán)保民間組織難以承受。
“新環(huán)保法生效，對環(huán)保民間組織來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。”馬勇表示，啟動(dòng)司法保護(hù)環(huán)境，成本是非常高昂的，一個(gè)訴訟可能一打就是幾年，這需要專業(yè)人才，也需要可持續(xù)的資金支持，這是環(huán)保民間組織面臨的很關(guān)鍵的問題。訴訟肯定會(huì)有敗訴的，很多環(huán)保民間組織靠項(xiàng)目支撐，如果沒有資金支持，一個(gè)敗訴可能就把一個(gè)環(huán)保組織打沒了。
2011年9月，自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)共同提起環(huán)境公益訴訟，起訴云南曲靖兩家企業(yè)在生產(chǎn)過程中，大量外排含鉻廢渣、廢水，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)丨h(huán)境和居民健康。如今，3年多過去了，這個(gè)案件久拖不決。自然之友在訴訟過程中，遇到了環(huán)境損害司法鑒定需要高額費(fèi)用等難題。
在阿里巴巴公益基金會(huì)的支持下，自然之友近日發(fā)起成立“環(huán)境公益訴訟支持基金”，對各地發(fā)現(xiàn)案源并擬提環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行資助，提高民間環(huán)保組織的訴訟能力。福建南平生態(tài)破壞案是該基金支持的首起案件。“公益訴訟需要多方面資源的支持，需要專業(yè)的法律人士、環(huán)境生態(tài)評(píng)估和鑒定等等，這些都需要資金。”自然之友環(huán)境公益訴訟項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓說。
“環(huán)境公益訴訟的春天來了，但我們環(huán)保民間組織準(zhǔn)備好了沒有？”馬勇說，“未來的路還很長。”(本報(bào)記者 劉 毅)