煙花爆竹生產企業遭強行關退 地方“紅頭文件”如何越權代法？

　　投入上億元的企業，被地方政府“一紙文件”強行關停。安徽省24家煙花爆竹生產企業因不滿地方“紅頭文件”，將安徽省人民政府告上合肥市中級人民法院。企業安全生產許可證尚未到期，卻遭“強拆式”關停，地方政策為何“朝令夕改”，“紅頭文件”如何越權代法？記者日前就此進行了調查采訪。

　　“我是一夜之間傾家蕩產，現在有家不敢回。”安徽翔鷹煙花爆竹有限公司法人代表喻本勝怎么也沒想到有一天他會將省政府告上法庭。翔鷹公司是安徽省最大的煙花爆竹生產企業，廠址位于安徽省六安市，占地1250畝，總投資1.1億元，員工800余名。

　　2013年12月27日，安徽省政府辦公廳轉發省安監局等7部門署名的第45號文件——《關于煙花爆竹生產企業整體退出意見的通知》(下稱“45號通知”)，要求全省75家煙花爆竹企業在2014年12月31日前全部關閉。

　　“‘一紙文件’讓多年努力瞬間化為泡影。”喻本勝回憶說，“2014年10月30日，六安市裕安區政府出動公安、城管、安監、消防、120等46輛車200余人來到公司強拆，我們工區負責人攔著不讓進，要求先疏散員工。區城管局某領導竟然說‘我來就是文件’，強行打開門。”

　　企業認為，政府關停的行政行為缺乏法律依據，程序也不合法，于2014年6月30日向安徽省政府提出行政復議，要求撤銷相關行政決定。不到一周，安徽省政府法制辦駁回該復議申請，稱45號通知是直接發給各市、縣人民政府和省政府各部門、各直屬機構，屬于行政機關內部行為，不具備外部效果。

　　喻本勝對此表示不理解，他說：“在地方政府規劃引導下，多數企業都經歷了大規模借貸、建設的整頓提升陣痛期。找專家評估、設計，把舊廠房扒了重蓋，建防爆墻、搞道路硬化。如今突然被關停，所有投資相當于打了水漂。安全生產許可證都還在有效期限內，地方‘一紙文件’就能強行關停企業。難道地方‘紅頭文件’真大于法律？”

　　無奈之下，24家煙花爆竹企業聯名將政府告上法庭。合肥市中級人民法院審理后認為，45號通知的行為已外化并對外發生了法律效力。因此，該案屬于行政訴訟受案范圍。而安徽省人民政府提供的證據不能證明45號通知合法，依法應予以撤銷。

　　合肥市中院作出判決指出，“煙花爆竹生產企業整體退出雖然屬于產業政策調整范疇，但調整應當符合法律法規的規定，不能因此損害相對人的合法權益。”判決還指出，鑒于45號通知決定煙花爆竹生產企業整體退出的行為有利于國家、社會，如撤銷該通知會給國家利益或公共利益造成重大損失，“確認安徽省政府作出45號通知行為違法，安徽省政府于判決生效后60日內采取相應的補救措施，駁回原告的其他訴訟請求。”

　　對于企業十分關注的后續賠償問題，按照45號通知要求，“安徽省財政按每戶80萬元的標準安排專項資金用于退出企業補助；有關市、縣(市、區)應根據退出企業資產等情況，給予適當補助。”

　　記者在多地實施意見中看到，僅個別縣區按照企業資產評估情況針對性補償，多數縣區補助是一刀切，如六安市舒城縣規定“對按期完成退出的企業，每家總計補助180萬元”。

　　曾任兩屆安徽省政府立法咨詢員的律師王亞林認為，《國務院關于加強法治政府建設的意見》已明確規定：“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。”此次事件中，政府先是鼓勵，后又全部關閉，這種相互打架的行政行為不符合信賴利益保護原則和法治原則。而且，目前補償辦法過于簡單，應當建立相應補償機制，做好財產登記、估值，充分了解并尊重行政相對人的意愿，進行實事求是的補償。

　　北京大悅律師事務所郎克宇律師同樣認為，即使政府出于公共利益考慮，也必須依法進行，且要承擔由此給各市場主體所造成的損失，并予以賠償。

　　“為了政府部門權威和行政效率，便濫發‘紅頭文件’，這與依法行政的法治觀念相去甚遠。”郎克宇認為，作為政策的決策者們，尤其是行政部門的許可領域，更不能朝令夕改，對市場各參與主體的行政信賴利益一定要予以保護。法無授權不可為，要嚴防“紅頭文件”越權代法，“亂作為”干預市場。(記者張紫赟 劉美子)