特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道，調控落戶規模和節奏，這是首次在國家層面為特大城市的人口問題正式提出解決方案。 本報記者 王 越/攝
已試點的上海、廣州等特大城市方案設計仍有很大改進空間
取消農業與非農戶口界限，破解城鄉二元壁壘；特大城市可積分落戶，北京等地將出臺相應政策；調整戶口遷移政策，引導人口“梯度轉移”；健全人口信息管理制度，促進政策精準有效；充分尊重農業轉移人口意愿，力保合法權益……
7月30日，國務院下發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，備受關注的中國戶籍制度改革方案得以面世。
在外界看來，這一醞釀數年的新政，至少在如上五方面有所突破。站在全面深化改革的起跑之年，上述諸多戶籍新政如特大城市實行積分落戶等政策如何落地收效，仍有諸多難題待解。
特大城市積分入戶
“積分落戶制”考量的主要指標是外來戶籍者在該城市的合法穩定就業、合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等。
記者注意到，此次戶籍改革制度強調以“差異化”的方式推進——能放開的放開，該控制的控制。《意見》明確，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，同時將嚴格控制特大城市人口規模。對城區人口500萬以上的城市建立完善的“積分落戶制”和公開透明的落戶通道。
“積分落戶制”考量的主要指標是外來戶籍者在該城市的合法穩定就業、合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等，合理設置積分分值。達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母，可以在當地申請登記常住人口。
7月30日，公安部、教育部、發改委等多部門介紹了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的有關情況。公安部副部長黃明明確表示，特大城市尤其是超過千萬人口的城市，人口壓力太大。北京、上海與廣州，在過去的十年中，年均增長流動人口40萬人至50萬人。總體來說，將來特大城市要嚴控規模，按照中央的要求建立完善積分制、建立公開透明的通道。同時，要根據各個城市實際情況出臺具體政策。
業界普遍認為，此次新政對于特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道，調控落戶規模和節奏，這是首次在國家層面為特大城市的人口問題正式提出了解決方案。而這一新政是在公共服務沒有辦法滿足一步到位的戶籍制度改革需求的背景下推出的。
在廣州大學教授謝建社看來，城市流動人口的管理需要有一種完善的管理模式和激勵機制。建議實行梯度累進的公共服務管理，即根據流動人口務工年限的增長享受逐步升級的市民待遇。這種管理既能使流動人口獲取公共服務的機會，又能使流動人口在市民化的漸進過程中做好融入城市的準備。而“積分入戶”與這種預期不謀而合，它恰好在原有的戶籍上進行突破，為農民工成為新市民提供了新途徑，同時也將對城市人口結構進行優化。
積分門檻引爭議
專家認為，依照此前上海、廣州等特大城市推出的積分落戶政策，絕大多數人基本不可能達到要求。
據記者了解，積分落戶制度此前在天津、上海等多個城市已經開始進行了積極的探索。值得一提的是，上述城市在積分考核中的方案設計也引來不少輿論質疑。
綜觀此前各地積分入戶改革方案，指標設計大多呈現出向高學歷、高技能、向財富人才傾斜的導向。這讓業界普遍感覺該項改革門檻過高，最需要解決戶籍問題的農民工仍然“入戶難”，這與戶籍制度改革的理想尚有差距。
中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田也認可上述觀點。
鄭風田表示，依照此前上海、廣州等特大城市推出的積分落戶政策，絕大多數人基本不可能達到要求。
以上海為例，2013年6月，上海頒布了《上海市居住證管理辦法》和《居住證積分管理試行辦法》。居住證積分體系由基礎指標、加分指標、減分指標和一票否決指標組成。總體看，年紀越輕、學歷越高、專業技術職稱和技能等級越高、繳社保年限越長的，總積分越高。此外，只要滿足居住證持有達到七年、積分達到一定標準等條件，就有資格獲得上海戶籍。但該政策針對的對象不是所有的外來人員，而是滿足居住證制度要求的“引進人才”。
以重點大學碩士畢業生為例，如其在校期間并無特殊學術獎項，也沒有其他加分經歷，最終“積分”為65分。而由于落戶人數限制，近幾年上海落戶的“錄取線”約為71分。這也就意味著，一名重點大學碩士畢業生也難以因分落戶。
2011年，廣州開始試行外來務工人員積分入戶制度。這一積分入戶制度并非針對應屆大學生，而是針對擁有工作居住證的非戶籍常住人口，尤其是流動人員主體——農民工。按照廣州現行積分標準，年齡、文化程度、職稱、是否擁有住房都決定著申請入戶者的積分多少。與此同時，曾參與獻血、義工等社會服務，同樣能為自己的“考卷”加分。
與上海類似的是，雖然廣州積分制度有申報門檻分，但僅僅滿足門檻條件，并不能獲得入戶資格。由于每年僅有3000個落戶名額，最終入戶分數還要靠積分確定，如2013年“錄取線”便為138分，這一分數比65分的“標準門檻分”要高出約60%。
數據顯示，2010年至2013年，僅有6000人通過積分制得到了廣州戶口。而據全國第六次人口普查顯示，廣州常住人口為1270萬，非廣州戶籍人口為476萬，數量龐大。
廣州發改委副主任陳浩鈿對此作出解釋稱，廣州目前常住人口已經超千萬，面臨著人口、資源和環境等的壓力，也面臨著公共服務的壓力，積分入戶制度需控制總量、優化結構。
北京積分管理思路猜想
按照政策要求，穩定住所、個人教育與文化程度、專業技術水平、穩定工作、參保年限、連續居住年限等都會是基本指標。
目前，北京針對非特殊人群一般有三種落戶方式：考公務員、事業單位、進入大型央企的重要崗位。應聘有進京指標的國企、高科技單位、高校等單位的部分崗位。錄取能解決北京戶口的大學生村官和大學生社工崗位。
對于仍未實施積分落戶政策的北京來說，在《意見》發布之后，應以何種路徑對積分落戶政策進行科學設定？
針對此，中國社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉表示，按照政策要求，其評分標準應與上海、廣州標準相似，穩定住所、個人教育與文化程度、專業技術水平、穩定工作、參保年限、連續居住年限、社會活動參與度、工作性質等等這些都會是基本指標。
中國人民大學社會與人口學院副院長段成榮也持有類似觀點。
“綜觀目前實行積分制的城市，打分大多數都偏重人才屬性、技術能力、社會貢獻，而北京實行積分落戶制也很可能與之大同小異，只是不同指標分值上會有差異。需要注意的是，在設置積分落戶制度時需綜合和全方位考慮人才屬性，不要過多強調人才的高端低端，在分數上更多體現公平性，否則可能會影響城市本身生活和生產的正常運行。”他表示。
段成榮尤其強調，在積分落戶制度中，最關鍵的是各個特大城市每年能拿出多少戶口指標比例給滿足積分條件的人。現實是，在目前已經實行積分制的城市中，有些城市一年有1萬多人達到要求，能夠解決戶口的可能只有1000人或2000人。如果在實際操作中，能夠落戶的人在滿足積分條件的人中所占比例太小，這項制度就失去了作為制度的效力。
北京大學社會學系教授陸杰華則建議應充分考慮數量龐大的外來人口需求。
他認為，如果按照學歷、職業去實施積分落戶制度，改革覆蓋面非常小。在他看來，此次改革意見是面對大群體的改革，高端人才落戶可以通過人才引進特殊解決。
陸杰華認為，在北京千萬外來人口中，有70%到80%是為北京提供服務的。他建議，對大多數的低端產業勞動人口，可以借助居住證管理平臺來解決入戶問題。“在積分落戶的設計理念上，首先要注意面對的受眾群體是多數的流動人口，一定要讓多數人看到希望。第二，這次積分落戶改革，即使不能很快解決戶口，也要以居住證為依托，依據不同積分提供不同保障。第三，設定一定路徑，能夠讓普通人明白要多長時間、符合什么樣的條件才能落戶。”
也有專家建議，在從人口素質整體改善角度考慮的同時也需要從人力資本的角度考慮讓一部分的勞動力進入城市。此外，從長遠來說，各地加大對農村的投入，促進城鄉公共服務均等化是治本之策。如果城鎮戶口與農村戶口都享有同等的福利，那么戶口問題也就基本解決了。與此同時，再積極推行積分入戶制，把更多的流動人口納入城市。
本報記者 海 燕