在產能過剩、企業經營效益差的背景下，進一步減稅、減輕企業負擔，是普遍的呼聲。而進一步減稅，或者增加財政支出，在收入增速趨緩的背景下，需要擴大赤字規模。
21世紀宏觀研究院研究員
周瀟梟實習生白姣霞
中央經濟工作會議已經近在眼前。目前釋放的信號表明2016年仍將維持積極財政政策，且赤字規模、赤字率有望進一步加大。
今年積極財政政策效果如何？明年財政政策可以從哪里發力？21世紀宏觀研究院將從全口徑預算、全部政府收入的角度來衡量財政政策效應。拋開常規的減稅或增支手段，從近期熱議的巨量機關團體存款說開，財政存量資金仍有進一步挖掘的空間。
土地收入銳減帶來緊縮效應
中國宏觀經濟增速的持續減速，讓一些“穩增長”的政策顯得似乎有點不夠力道。
比如積極財政政策今年其實在不斷發力。前10個月，全國一般公共預算收入實現12.9萬億元，同比同口徑增長5.4%；而同期全國一般公共預算支出實現13.4萬億元，同口徑增長16.7%。
在財政收入增長乏力的背景下，財政支出進度仍在不斷加快，各部門在積極督促重點項目資金的到位。2015年總計1.62萬億的債務赤字，也早已發行。
不過仍有很多地方的新開工項目因為資金未到位，工期延誤。一些分析者認為財政政策其實不夠積極。
除了受國發43號文影響，規范地方債管理，使得今年年初城投平臺舉借債務受到很大限制外，還跟土地出讓收入銳減有關。
前10個月，國有土地使用權出讓收入2.3萬億元，同比減少1.09萬億元，下降32.2%。同時，土地出讓金收入在城市間分化明顯，則加劇了部分地區資金困難、財政緊縮的現實。
土地出讓收入受市場波動影響很大，前幾年也曾出現收入年度間波動相差萬億。如2012年為土地出讓收入的一個相對低點，2013年在此基礎上增長了1.2萬億，2011年也比2012年多4000多億元。
相較之下，赤字規模增加的額度要小得多。受全球金融危機沖擊，我國近年一直堅持積極財政政策，但赤字規模近年僅以500億、4000億、1500億、2700億元這樣的額度適量增加。
社保支出增長較快
2015年開始實施的新預算法，明確了要實行全口徑預算，加大四本預算的統籌整合力度。
2014年年末，11項政府性基金收費已經并入到一般公共預算中。四本預算中，國有資本經營預算由于規模較小，且資金出處、用途多在國資系統內部循環，影響作用不大。
不過，隨著老齡化進程的加深，全國社會保險基金的支出規模在不斷加大，且增長速度較快。根據決算報告，2011年全國社保基金的支出規模為1.89萬億，到2014年則擴張為3.37萬億，增長了約78%。2015年社保基金支出預計為3.84萬億，五年時間將近翻番。
從2012年以來，社保基金支出增速均高于社保基金收入的增速。2014年在在企業職工基本養老保險基金一項已出現當期收不抵支，公共財政不得不加大對社保基金的補貼力度。
將四本預算綜合起來，剔除較大額度的財政補貼社保基金的支出，2011年以來政府綜合支出規模分別約為16.3萬億、18萬億、21.4萬億、23.1萬億元。
2015年雖然受土地出讓金收入減少影響，但政府全口徑支出規模有望達到25萬億。2015年社保支出預期同比增長14%，綜合來看，政府支出仍處于擴張狀態。
財政存量資金如何挖潛？
財政收入增長邁入中低速“新常態”；受經濟處于三期疊加階段影響，全國財政收入恐難創新高；老齡化加劇又要求社保支出規模放大，在沒有其他配套改革下，公共財政支持力度也要加大--財政收支矛盾進一步加劇。
在產能過剩、企業經營效益差的背景下，進一步減稅、減輕企業負擔，是普遍的呼聲。而進一步減稅，或者增加財政支出，在收入增速趨緩的背景下，需要擴大赤字規模。
除了新增債務，國務院總理李克強也多次提到要盤活財政存量資金，有效支持經濟增長。
就財政存量資金而言，如國庫中的財政存款。2015年財政存款大致在3萬億以上，在財力吃緊、加快支出進度的背景下，相較2014年3.5萬億的規模已有所減少。
此外，機關團體存款也存在挖潛空間。“政府存款”或范圍更廣一點的“財政性存款”，月度數據雖有波動，但基本穩定在3-4萬億區間。但機關團體存款規模近年來則在穩步上行，從2011年初的9萬億，逐漸增加到2015年10月底最的21萬億。
根據央行調查統計司的解釋，財政性存款，包括國庫存款，還有財政部存放的其他財政資金，如財政過渡存款、由財政部門指定存入金融機構的專用基金等。
機關團體存款，則是除財政部門之外，機關法人、事業法人、軍隊、武警部隊、團體法人存放在銀行業金融機構的定活期存款。
例如主要由人社部門收繳的社保基金、住建系統的住房公積金等，也都屬于機關團體存款。這兩項資金在2014年底的滾動結存規模分別為5.16萬億和4.3萬億。
除了這約摸10萬億的專項資金外，機關事業團體如醫院、學校、科研機構、協會等也有自由支配的經營收入。
所以，機關團體存款是否沒有挖潛空間了？從國庫財政存款的曲線可以明顯看到，一到每年11、12月份，國庫存款曲線陡然下行，這就是俗稱的“年末突擊花錢”。
業內也有人稱為“年末突擊撥錢”，部分錢并未實際支出，只是從國庫賬戶轉到了基層預算單位在商業銀行開立的賬戶上。
根據政府財務會計準則，一年大部分時候是“收付實現制”，只有當項目確需開支時，才從國庫直接撥付到項目承建方或服務提供商；但只有年末這段時間是“權責發生制”，項目進度沒到，但是為了加快預算支出進度，將財政資金直接撥付到預算單位，即與財政有往來的“機關團體”。
當然，年末支出中必然有正常的項目結算。但據21世紀宏觀研究院了解，年末突擊“撥付”項目款也非常普遍。
由于“八項規定”及其他財務管理制度約束，這部分錢雖然在機關團體賬戶上，但也不容易隨便花掉，部分可能就這樣不斷累積下來。
無論是機關團體存款，還是財政存款，部分沉淀下來、沒有發揮效用的資金，多由于預算編制不合理、預算沒有具體到項目、項目設計規劃不合理、審批流程過長等問題。
21世紀宏觀經濟研究院認為，當前財力吃緊，以此為契機，推動更徹底的預算改革，如試點零基預算、打破部門利益藩籬阻礙，預算編制更科學合理、引入更多民主意志等，既能幫忙解困短期資金饑渴，也有助于政府長期規范治理。
(21世紀經濟報道)