與孤兒相比，困境兒童的處境其實更為艱難和尷尬。因為有親生父母，他們無法進入福利機構，而父母的不盡責，令他們衣食難以為繼。

　　有全國人大代表建議修改民法通則，增加“喪失監護能力或被撤銷監護資格的監護人，由民政部門代表國家承擔監護職責，通過收養、親屬撫養等方式幫助未成年人重新進入家庭”。法律界人士認為，如果這一修法設想最終化為現實，可以從法理上更順暢地救助困境兒童，為無人撫養的困境兒童建立起安全防護網。

　　9歲的小孩從小不知爸爸是誰，媽媽也從未撫養過她。不久前，上海一對老夫婦向法院申請變更監護人，將小孩的監護權轉移到自己名下，這或將成為上海首例剝奪未成年人親生父母監護權的案件。

　　根據法律規定，對于未成年人父母沒有監護能力的，由未成年人生父生母所在單位或未成年人所在居委會或民政部門擔任監護人。然而，在現實中，不少處于困境中的孩子都找不到臨時收留單位，尤其是就學、戶籍等問題更無法解決。

　　法律專家呼吁，出臺兒童福利法，明確對不適格父母撤銷監護權，推動普惠型兒童福利制度建設，讓困境兒童有家可歸，有愛可享。

　　撤銷父母監護權案棘手

　　今年10歲的女孩小寧(化名)讀小學三年級，是個典型的“上海小囡”，從小生長在上海，講一口上海話，外公外婆也是地道的上海人，然而她卻是一個沒有戶口的“黑娃”。

　　原來，小寧的母親是周先生夫婦的養女，她在成長過程中沾染了不少壞習氣，故周先生夫婦2000年時與其解除收養關系。2005年3月，她產下了私生女小寧，并以“工作忙”為由將小寧寄養在周先生夫婦處。這一養就是9年，其間，偶爾會來探望一下。2013年2月至今，她再未出現過，也無法聯系到她。

　　周先生夫婦都已年過古稀，他們對外孫女的將來充滿擔憂。小寧還沒上戶口，以后讀中學、大學怎么辦？為此，不久前，老夫妻向法院遞交訴狀，要求將小寧的監護權轉到自己名下，希望以此解決小寧的戶口問題。

　　承辦此案的長寧區人民法院少年庭的顧薛磊法官為了小寧的落戶問題，走訪了許多部門了解到，目前派出所只對親生父母為上海戶籍，或由民政部門福利機構確定的孩子準予落戶，而監護關系的轉移不是落戶的必要條件。戶籍部門認為，落戶必須由其親生母親提出，至于親生母親找不到這樣的情況太多了。

　　長寧區法院少年庭副庭長錢曉峰認為，民法通則只簡單規定：法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。而未成年人保護法只增加規定了起訴的條件，即監護人不履行監護職責或侵害被監護的未成年人的合法權益，“經教育不改的”。但是，27年來上海沒有一例被撤銷監護權的案子。“法院不是沒有碰到過可以撤銷監護權的案子，是我們不敢這么做。撤銷父母的監護權以后，孩子送到哪里呢？是否就能解決其戶口問題呢”？

　　困境兒童保護問題嚴峻

　　記者在采訪中發現，小寧是上海困境兒童群體的縮影。經常與困境兒童打交道的長寧區天山街道關工委的王南雁說，她所在的轄區就有好幾個這樣的孩子，幾乎每個月都會碰上幾次。與孤兒相比，這些孩子的處境其實更為艱難和尷尬。因為有親生父母，他們無法進入福利機構，而父母的不盡責，令他們衣食難以為繼。轄區里就有個男孩，出生在一個不幸的家庭，父母雙雙沾染了毒品，家中的房子也早已化成毒資，被父母消耗殆盡。無家可歸的小男孩只能四處流浪。王南雁好不容易才在小區的車棚里為小男孩找了個落腳點。

　　去年8月，長寧區法院審理了一起涉及小孩撫養費的案件。王某是足浴店員工，與劉某發生一夜情后生下了一個小孩，幾年后雙方分手，王某向劉某討要撫養費。由于對法院判決不滿，王某將小孩遺棄在法院，法官多次聯系王某都沒找到人，也沒有哪個部門有辦法解決小孩的住處，只得將孩子領回家。

　　顧薛磊法官無奈地說：“法院做了所有力所能及的事，幫助他過生日，使他找到家的感覺，但他的心理還是出現了一定問題。”

　　據了解，公益組織上海小希望之家已經在全國范圍內救下17名困境兒童，但理事長陳嵐仍然感覺法制保障太弱，“撤銷監護權以后怎么辦？要有第三方來保障孩子的身心恢復，讓他們更好地融入社會”。　

　　上海市政協委員、上海社科院青少年研究所所長楊雄說，上海存在著一批無法得到自己父母養育、照顧的“事實孤兒”。首先是服刑人員子女，據2012年統計，上海戶籍服刑人員有7100余人，涉及2000余名未成年子女。其次是戶籍“留守兒童”，因外出經商、出國、務工等眾多原因，父母不在未成年子女身邊半年以上的本地戶籍“留守兒童”有6834人。第三，受艾滋病影響的兒童不在少數。第四，重癥精神病患者的未成年子女也將有上萬人。兒童福利院和流浪兒童保護教育中心對這些孩子也無能為力，致使很多兒童陷入無人(機構)照顧的困境。

　　2011年，北京師范大學兒童福利研究中心受民政部委托，進行《事實無人撫養兒童基本生活保障制度》研究。由于課題需要，該中心和民政部在當年10月至12月聯合組織了全國事實無人撫養兒童排查。

　　結論顯示，到2011年12月20日為止，根據全國20個省份的數據推算，全國事實無人撫養兒童的總數為57萬。這非常接近61.5萬的全國孤兒數目。

　　“我們在全國56個村莊的調查還顯示，在所調查的孤兒和事實無人撫養兒童家庭中，接近1/3的家庭是村莊里最貧窮的。”北師大兒童福利研究中心主任尚曉援告訴《法制日報》記者。

　　現有監護制度滯后現實

　　按照我國法律，監護人履行著保護被監護人的人身、財產及其他合法權益的重要職責。

　　我國民法通則規定，未成年人的父母是未成年人的監護人，而未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，則分幾種情況由其他有監護能力的人擔任監護人：第一層級是祖父母、外祖父母或者有撫養能力的兄、姐；第二層級是近親屬以外的其他關系密切的親屬、朋友，自愿擔任且經有關組織或者機構同意的。

　　如果沒有這兩個層次的監護人，按規定，則由未成年人父母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。

　　在關于監護制度的規定上，這部制定于二十多年前的法律被部分學者認為已很難跟上現實。

　　“隨著市場經濟的發展和社會轉型，單位的職能逐漸從社會職能中剝離出來，單位已不能再擔任兒童的監護人。而兒童住所地的居民委員會、村民委員會，既沒有固定經費來源，也沒有專門的人員，因此根本無法擔任監護人和履行對兒童的監護職責。”北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華分析。

　　佟麗華所在的北京青少年法律援助與研究中心在2012年曾接受民政部委托，起草了“兒童福利條例”專家建議稿。他認為，在市場經濟已經建立、社會進一步發展的背景下，監護職責已經不能再由困境兒童父母所在單位或者其住所地的居委會、村委會承擔，應當由政府部門擔任監護人。

　　他認為，由于困境兒童所面臨的監護問題不同，政府應當構建系統的措施體系，一方面幫助父母或者其他監護人更好地履行監護職責，另一方面對于不能得到父母或者其他監護人有效監護的兒童，國家承擔臨時監護資格和長久監護資格，妥善對兒童予以安置。

　　困境兒童需全方位保護

　　據了解，在今年的全國人大會議上，由31名人大代表聯名簽署一份議案，經大會正式認定后，已呈送全國人大法律委員會。這份1952字的議案建議，全國人大常委會修改民法通則第十六條，增加“喪失監護能力或被撤銷監護資格的監護人，由民政部門代表國家承擔監護職責，通過收養、親屬撫養等方式幫助未成年人重新進入家庭”。

　　法律界人士認為，如果這一修法設想最終化為現實，則與修改前的民法通則相比可以從法理上更順暢地救助困境兒童，可以依法盡一切可能減少因監護人不盡責而導致的兒童監護真空，為無人撫養的困境兒童建立起安全防護網。

　　上海市高級人民法院少年指導處處長朱妙表示，上海已經遞交了相關意見：首先是建立發現機制。一旦發現兒童處于困境，老師、鄰居、居委會、公安部門、甚至醫院都有報告的義務，之后還要有臨時庇護機制——公安機關應該進行證據收集，兒童心理干預機構也需要及時介入。

　　朱妙建議，如果需要啟動民事訴訟，應由婦聯、團委機關參與；涉及刑事案件的，由檢察院、公安機關介入。啟動司法干預機制之后，要給父母留一點機會，盡量讓孩子回到家庭。對于確實回不了家的孩子，應該由政府設立聯席工作制度，在福利院中解決他們的衛生、戶籍、教育等問題。

　　記者了解到，長寧區將成立申城首個兒童庇護所，讓受到傷害的孩子有個安身的場所。這種庇護所與流浪兒童救助場所和兒童福利院都不同，只是一個針對問題家庭兒童的庇護機構。那些因為父母虐待或者父母不盡監護責任等，無法回歸正常家庭生活的兒童都可以進入庇護所。而在庇護所中，除了有志愿者負責孩子的學習，還會有相應的心理輔導，以撫慰這些孩子受傷的心。

　　楊雄建議，由市民政局牽頭，在上海建立除兒童福利院與流浪兒童保護教育中心之外的第三家市級兒童照顧機構，為得不到家庭適當照顧的兒童提供長期照顧服務，推動上海在全國率先建設具有實際可操作性的兒童國家監護體系。(本報記者劉建)