宜興市交通職校的大門掛著兩塊牌匾，一塊是“宜興市交通機動車駕駛培訓學校有限公司”，另一塊是“中國共產黨宜興市交通局委員會黨校”。本報記者？李超/攝

　　2015年全市只有一個辦駕校的“指標”？在江蘇省宜興市，當金峰意識到這一點時，數十萬元投資已經砸進去了。

　　他知道，《道路交通安全法》2003年已經提出“機動車的駕駛培訓實行社會化”，按理說，辦駕校早就不需政府給指標。但他又不知道，12年后的今天，如果“駕校社會化”在一些地方完全照著做了，可能反而會被認為是一種改革。

　　最讓他難以接受的是，遲來的民間資本入場艱難，已有駕校卻不乏官方色彩——宜興目前的9家駕校中，至少6家的法定代表人、股東或實際控制人，如今或曾經為國有企業、事業單位、國家機關，甚至是交通系統的前任一把手。

　　站在駕校王國面前，金峰不知道那個允許他進入王國分享蛋糕的指標，什么時候能到來。

　　2015年全市只有一個駕校指標

　　金峰原本以為，自己趕上了簡政放權的好時候。

　　2014年8月，江蘇省人民政府辦公廳發布《江蘇省工商登記前置改后置審批事項目錄(第一批)》。其中，“機動車駕駛員培訓”由前置審批改為后置審批。

　　這意味著，以后的新辦駕校，都可以先獲得工商營業執照，再去交通部門辦理許可證。此舉被認為能激發市場活力，國務院2014年11月發布的“先照后證”的審批調整清單中，也把駕校列入其中。

　　一直想辦駕校的金峰迅速租下數十畝土地，并且雇人做了土地平整。但當他拿著工商營業執照去交通部門辦許可證時，卻遭到了拒絕——宜興2014年沒有新增駕校的指標。

　　新增駕校需要“指標”，這種做法與2012年江蘇省宜興市出臺的機動車駕駛人培訓管理辦法有關。辦法規定，申請從事機動車駕駛人培訓經營活動，必須符合本市機動車駕駛人培訓行業發展規劃。

　　“《道路交通安全法》已經說了，機動車的駕駛培訓實行社會化。為什么還需要政府制定規劃，限定某一年可以發展多少駕校？”金峰對此不理解。

　　宜興市運輸管理處有關負責人告訴中國青年報記者，這并不是對駕校數量的限制，而是一種引導，“現階段不會盲目地發展”。

　　制定駕校發展規劃并不是宜興的專利，江蘇省全境都是如此。這樣的做法在全國其他省份也有，地方政府通常以避免行業惡性競爭、保證學員利益為由，限制某一年度或某幾年度的新增駕校數量。

　　金峰所期待的指標，在不久后到來。2015年3月，宜興市運輸管理處發布《宜興市新辦駕校市場準入招標公告》，決定在宜興市下轄的3個鄉鎮區域范圍內新辦駕校。不過，數量只有一所。

　　宜興市運輸管理處周姓副主任介紹，這也是宜興市第一次通過招投標的形式新增駕校，目前共有4家公司競標。

　　中國青年報記者掌握的一份《宜興市駕培行業情況及駕校投資風險告知書》顯示，目前宜興市共有駕校9所，各種車型的教練車共550多輛，各類教練人員近千名，年培訓能力近4萬人。

　　宜興市運輸管理處在《告知書》中提出，由于駕培行業市場波動性較大，全市駕校服務承載能力尚有剩余，加之今后駕培行業的政策和教練車投放方式等變化，給新辦駕校投資帶來了許多不確定因素，投資建設駕校存在較大的風險。

　　金峰在這份告知書上簽了字。

　　交通局原局長隱瞞身份辦駕校

　　在駕校向民間資本開放大門之初，宜興對駕校本沒有數量限制。那時，宜興市交通局多名公職人員跑馬圈地，斬獲了民間駕校市場的第一桶金。

　　2003年，《道路交通安全法》實施，“機動車的駕駛培訓實行社會化”的條文在宜興引起不小關注。次年8月，宜興市首家民營駕校“神州機動車駕駛培訓有限公司”(以下簡稱“神州駕校”)成立了。

　　工商資料顯示，神州駕校設立時的注冊資本300萬元，法定代表人為當年58歲的顧柏生，顧出資105萬元。在“公司法定代表人履歷表”中，顧柏生1964年起在部隊服役14年，1978年至2004年的狀態為“無業”。

　　中國青年報記者調查發現，“無業”并不是事實，顧柏生的真實身份為宜興市交通局原局長。

　　顧柏生接受中國青年報記者采訪時承認了這一點。顧柏生說，2000年，他不再擔任局長，“退二線”在家，“不要上班，也沒事干”。辦駕校的次年，2005年，顧柏生才正式退休。

　　根據有關黨紀規定，公職人員不允許經商，而作為交通系統的前任一把手，在退休前辦駕校更難免令人聯想。

　　這家駕校里的交通系統前任官員不止顧柏生一個。工商資料顯示，“公司股東(發起人)名錄”共4人，包括宜興市交通局一名原黨委副書記、一名車管所原副所長，各出資60萬元。顧柏生介紹，前者當年正好退休，后者也處于“退二線”的狀態。

　　顧柏生說，2004年，聽說國家放寬了辦駕校的政策，駕校有條件就可以辦，他打了一個報告，無錫市批準了，“我們的宗旨是退下來的老同志找個地方做點事。”

　　這幾位交通系統前任官員，2012年集體退出了駕校的股東名單，顧柏生也不再擔任法定代表人。此前，該駕校在2006年還減少了100萬元的注冊資本。顧柏生解釋，退出的原因是大家都感覺自己不是搞經營的料。

　　與交通局原官員有關聯的民間駕校，還有比神州駕校晚成立一年的宜興市陽羨機動車駕駛培訓有限公司(以下簡稱“陽羨駕校”)。在當年的公司股東(發起人)名錄中，陽羨駕校共3名股東，其中名叫“黃一明”的55歲股東出資90萬元。宜興市交通局人士透露，黃一明為宜興市交通局下屬的港務管理處原主任。

　　黃一明向中國青年報記者解釋，港務管理處在2002年改制，他退了二線，并被分到其他公司。直到今天，他依然在陽羨駕校持有股份。

　　駕校門口懸掛交通局黨校牌匾

　　讓金峰感到“駕校王國”城墻堅硬的，不只是原交通系統官員參與辦民間駕校，甚至，與交通事業關系密切的國家機關、國有企業也出現了。

　　交通系統色彩最濃厚的，應屬“宜興市交通機動車駕駛培訓學校有限公司”(以下簡稱“交通駕校”)。1984年，宜興市設立了交通職業技術學校。該校2004年改制時，駕駛培訓業務被分離出來，成立了交通駕校。

　　中國青年報記者在現場看到，宜興市交通職校距該市運輸管理處大約500米，駕校大門前掛著兩塊牌匾，一塊是“宜興市交通機動車駕駛培訓學校有限公司”，另一塊，印著紅色的“中國共產黨宜興市交通局委員會黨校”大字。

　　宜興市交通局官方網站還顯示，該局有一名副局長“分管交通職校”。

　　在最新的工商資料中，宜興市交通職校是該駕校的一個股東，另一個股東是宜興市交通產業投資管理有限公司，而后者由宜興市資產經營公司控股。宜興市財政局則是宜興市資產經營公司的股東。

　　除了交通職校，另一所與交通事業關系密切的，是“宜興市交運機動車駕駛員培訓有限公司”(以下簡稱“交運駕校”)。該公司的股東為宜興市公路客運有限公司。

　　中國青年報記者注意到，與交通駕校一樣，宜興市財政局同樣通過宜興市資產經營公司、宜興市交通產業投資管理有限公司在交運駕校持有49%的股份。

　　另外51%的股份則屬于無錫客運有限公司(宜興屬于無錫市所轄——記者注)。該公司的股東，其中之一是無錫市人民政府控股的無錫交通產業集團；另一個股東是無錫廣電產業投資有限公司，它由無錫廣播電視集團控股。

　　記者近日以報名者身份前往上述兩所學校，工作人員對兩所學校的交通系統背景并不否認。不過，在湖北等省份，政府已明文規定駕校中不得出現交通等字樣。

　　根據《道路交通安全法》，由交通主管部門對駕駛培訓學校、駕駛培訓班實行資格管理。同時，任何國家機關以及駕駛培訓和考試主管部門不得舉辦或者參與舉辦駕駛培訓學校、駕駛培訓班。

　　對此，宜興市運輸管理處周姓副主任認為，交通駕校、交運駕校都屬于股份制，并沒有違反國家規定。

　　宜興市另外兩所有官方背景的駕校已經在多年前改制。其中一所“宜興市機動車駕駛學校”原系宜興市公安局交警大隊創辦。

　　也就是說，在宜興目前的9家駕校中，至少6家的法定代表人、股東或實際控制人，如今或曾經為國有企業、事業單位、國家機關或其公職人員。

　　駕校毛利率可達60%

　　中國青年報記者采訪多名業內人士發現，駕校的毛利率有時或可達60%，這顯然是駕校市場被看中的原因。

　　劉德是宜興某駕校的教練，在他所在的駕校，給每個學員34個學時核定的油費是95升，核定價格是約600元油費。3年前的核定用油量是90升。

　　劉德說，按照規定，使用超過95升就要他們自己來掏錢包，如果用不完，這部分錢就歸教練所有。

　　劉德算了一筆賬，按照34學時計算，17學時為場內訓練，17學時為道路訓練。按照市場上目前92號汽油價格每升6.25元計算，場內訓練每小時使用油耗大約6升，每小時耗油37.5元。道路訓練每小時油耗10升，每小時耗油約62.5元。以此計算，34學時總計1700元，這筆錢被算在學費中。

　　但實際上，95升油耗只要600元。“如果按照600元油耗計算，路訓和場訓的時間約是12學時，遠不到34學時。”

　　劉德說，學員支付的學費是按照34學時計算的學費，里面包括這個學時付出的油費。事實上，駕校并沒有按照這個學時數分配給教練。

　　但是，國家有嚴格的法律規定，學員34學時是必須強制執行的，駕校如何通過交通管理部門的檢查呢？

　　劉德所在的駕校需要每個學員在學車開始和結束打指紋，以此計算學車時間。但在現實中，他們也有辦法規避。比如，可以使用假指紋，讓學員在橡皮泥上按上指紋，然后用橡皮膠在橡皮泥上凝固，就可以做出一個假指紋，“要是學員不能來，也能拿這個模型來代替。”

　　5月6日，在宜興市駕照考試中心，一名教練為了招學員，直言不諱地說：“只要來我這里，你就不用擔心，我有辦法讓你不用刷指紋”。

　　這名教練說，他們目前使用實名卡，這個卡保存在教練手里，他會定時幫助學員“刷時間”，以此達到政策規定的34學時。“滿足這個條件，才能參加考試，但你不一定真正學那么長時間。”

　　駕校在油耗上的“偷工減料”只是駕校利潤的一個方面。

　　劉德介紹，目前，宜興市所有駕校統一學費是C1照4845元，每輛教練車每年能培養72人左右(因學員排隊，基本都是滿員參加考試)，每輛車每年收入34.9萬元。

　　一名熟悉當地駕校市場的人士還算了一筆賬，教練的基本工資是每月1500元，每一個學員合格會有200元獎勵，如果招到一個學員會有100到400元提成。扣除員工工資、社保、油耗、稅金、車輛折舊、管理費等，每輛車每年凈收入約21萬，攤到每個學員的成本費大約是2900元，利潤約在60%。

　　此前曾有媒體報道，A股出現多家從事駕培行業的上市公司或擬上市駕校，其毛利率均超過50%。北京東方時尚駕駛學校披露的招股說明書顯示，2013年營業收入達9.62億元，毛利率為63%；安徽的上市公司亞夏汽車，2013年駕培業務毛利率為51%。

　　被瓜分的蛋糕與被提高的準入門檻

　　一個可以預見的事實是，在“先照后證”的簡政放權改革之后，辦駕校的申報者數量將迎來新的高潮。

　　當地業內人士告訴中國青年報記者，2010年前后，辦駕校的熱潮已經出現過了一次，2010年至2012年共新增3家駕校。而前一次新設立駕校還發生在2005年。

　　新增的駕校顯然瓜分了已有駕校的蛋糕。記者注意到，工商年檢報告顯示，2010年之后，宜興某兩家駕校的全年凈利潤均出現下降。

　　一家駕校2009年的全年凈利潤為80.33萬元，2010年升至145萬元。但在2011年，這個數字陡降至23.7萬元，直到2012年才回升為99萬元。

　　另一家駕校的全年凈利潤“斷崖”同樣出現在2011年。該駕校2010年的全年利潤經過前兩年的10萬元、31.16萬元之后，直逼118.24萬元。2011年，它直接下降為46.77萬元。

　　“后來辦的學校多了，多了以后政府就要規劃，因為用不了那么多學校。”顧柏生回憶。

　　在宜興市運輸管理處今年組織的新增駕校招投標中，門檻明顯高于《道路運輸條例》的要求。這也是江蘇省以及其他多個省份的普遍做法。

　　在《道路運輸條例》中，對申請從事機動車駕駛員培訓的條件只有三條：有健全的培訓機構和管理制度；有與培訓業務相適應的教學人員、管理人員；有必要的教學車輛和其他教學設施、設備、場地。

　　《2015年宜興市新辦駕校市場準入招投標須知》則規定，招標人應該承諾，擬建駕校占地規模不小于40畝，場地建筑密度不得大于20%；擬建駕校應具有投資總額不少于700萬元人民幣的專用資金。

　　宜興市運輸管理處周姓副主任還表示，教練車總數應不少于30輛。

　　根據交通部2014年頒布的《機動車駕駛培訓機構資格條件》，機動車駕駛員培訓機構分為三級，其中最低一級為三級。

　　根據該條件，不提供大型客車、牽引車、城市公交車、中型客車、大型貨車等車型駕駛培訓服務的，三級駕校的教練場地總面積要求應大于1萬平方米(合15畝)，教練車總數應不少于20輛。該條件沒有投資額的限制。

　　“你如果是建設資金不具備，建了一半不建了，就跟爛尾樓一樣。”周姓副主任解釋，他們做過綜合測算，700萬元滿足建設要求，包括車輛購置、土地等，而無錫市是750萬。他說，應該考慮駕校更高的經營發展，“不可能局限于一塊1萬平方米的場地，太不現實，你發展不了，”“政府引導駕校不要只顧眼前，造出一些聲勢來，人家相信你，肯定踴躍到這邊來。”

　　這場被人期待已久的招投標正在進行當中。金峰自認為，他打算創辦的駕校符合所有要求，建成后的硬件在宜興可以排到前列。但是，他的夢想只有通過政府給的名額才能實現了。

　　他也在想，如果自己沒通過唯一的招標名額，下一次招標會是什么時候？那些已經投入的錢，又該怎么辦呢？

　　(文中金峰、劉德為化名。實習生田榮娟對本文亦有貢獻。)

　　本報江蘇宜興5月21日電

　　實習生 易舒冉 本報記者 盧義杰《中國青年報》(2015年05月22日05版)

　　新辦駕校有多難？這個問題不止出現在江蘇宜興。

　　中國青年報記者調查發現，這個問題的難度是被一些地方政府堆高的，有的地方嚴格限制新增駕校的數量，有的地方則在國家標準之上提高行業準入門檻。在這些舉措背后，甚至有駕校行業協會給政府公開建言，“不宜再批準新的駕校”。

　　利益的角逐、管理的格局、對法律的理解，這些難題正拷問著新增駕校的制度設計。

　　主管部門喜歡在數量和準入標準上做文章

　　限制數量，提高準入標準，這是一些地方政府調控駕校發展的兩個工具。

　　西北某自治區是其中的典型樣本之一。2009年8月，該自治區道路運輸管理局下發了《關于暫停行政許可機動駕駛員培訓機構的通告》，暫時不允許開辦新駕校。

　　據媒體報道，自治區道路運輸管理局負責人介紹稱，這是因為自治區駕校由2003年137所猛增至274所，造成了供大于求，大量培訓資源閑置，甚至引發了駕校之間的惡性競爭。

　　2013年12月，駕校市場重新放開，政府不再對數量進行限制，但要求新開辦的駕校必須達到相應的等級。例如：地(州、市)所在地新增駕校必須達到一級；常住人口低于5萬的縣及團場(含重點鄉鎮)原則上新增駕校必須達到三級等。

　　這也意味著，如果想在自治區某市開辦駕校，只能辦一級大駕校，不能辦小規模的駕校了。

　　這種做法也出現在其他多個省份。例如，湖南湘潭2012年規定新增駕校必須是一級駕校。根據國家標準，一級駕校場地必須達到50畝以上，教練車擁有量也不得低于50臺，并且要求有更加完善的管理培訓機制。

　　交通部出臺的《機動車駕駛員培訓機構資格條件》將駕校分為3級，不同級別的駕校對土地面積、教學車輛、教練員等方面有不同的要求。一級是最高的等級。

　　無獨有偶，福建省運管局也下發通知，明確要求提高新增駕校須具備100輛以上教練車(新車)，且教練場地為自有土地。遼寧省沈陽市則作出了資金上的規定，要求是“投入到駕校項目的資金在700萬元人民幣以上”。

　　行業協會“建言”政府不宜批準新駕校

　　這些做法有的以規范行業、保障學員的利益為名義，有的則存在利益身影。

　　中國青年報記者注意到，各地存在不少與交通系統有關聯的駕校，例如，北京市“交通駕校”隸屬于北京市交通委員會所屬市交通學校，安徽省馬鞍山市“交通駕校”是安徽省交通廳命名的國家一級駕校，如今隸屬馬鞍山市汽運公司。

　　北京交通大學產業經濟學教授李紅昌認為，這種和交通局下屬企業或和其他部門有千絲萬縷聯系的駕校，在監管上、聽證上、資質的給予上要有更嚴的審批程序，“我們的思路是還是要引入競爭，就是說可以允許多種體制的駕校存在，民辦的、公辦的在同一個舞臺上競爭，壟斷才會降低”。

　　“駕校考試或者審核駕校時，應該讓獨立的第三方去執行，也就說利益相關方要回避。”李紅昌說：“我們在一些制度設計上有欠缺，沒能嚴格做到利益主體獨立。要想打破某些大型駕校壟斷現象，最大的困難還是要切斷政府、下屬企業、駕校三方之間的聯系。”

　　有時候，一些規模較大的駕校也聯合起來，對政府管理駕校市場施加影響。

　　2010年8月，四川省某市機動車駕駛員培訓行業協會通過網上信訪，給當地副市長寫了一封公開信，要求政府拒絕某集團在城區設立一所一級駕校。

　　協會在信中措辭嚴厲，“反對不尊重本市駕培實際、不顧行業發展狀況、盲目在數量上進行擴張”，如果繼續辦一級駕校，勢必會引發當地駕校行業混亂。并一連列舉了新增駕校對當地教練員、土地資源、社會穩定、行業等五個方面的危害，并堅稱現有駕校完全可以滿足市場需求。

　　“對于駕校，我們不應限制數量。地方政府出臺限制數量的政策，可能是被利益集團游說、圍獵的結果，或者是被‘行業會惡性競爭’等沒有什么依據的說法所左右的結果。”李紅昌說。

　　李紅昌認為，對于駕校這個有很強競爭性的企業來講，政府應該對駕校的基本資質條件、安全、服務質量進行管制，也就是社會型管制，而并不主張對價格和數量進行強制管制。

　　而吊詭的是，記者在采訪中發現，宜興市所有駕校的學費都是一樣的。

　　法院曾判決地方政府拒絕審批駕校違法

　　據《人民法院報》2015年刊文，江蘇省盱眙縣人民法院曾認定，某縣政府拒絕審批駕校的行為違法。

　　報道稱，2013年11月，江蘇省淮安市金某某向某縣運輸管理所申請開辦一所二級駕校，但運輸管理所以“淮安市駕培市場已供大于求”為由拒絕了金某某的申請。

　　道路運輸條例對申請從事機動車駕駛員培訓應當具備的條件已有規定：有健全的培訓機構和管理制度，有與培訓業務相適應的教學人員、管理人員，有必要的教學車輛和其他教學設施、設備、場地。

　　判決認為，行政許可法明確規定，法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。最終，某縣政府敗訴。

　　報道還提出，“被訴行政行為不符合行政許可法等法律規范規定的公平、正當競爭等原則，也不符合道路交通安全法等法律規范規定的機動車駕駛培訓實行社會化、交通主管部門實行資格管理等規定”。

　　那么，新辦駕校該不該受到數量限制？

　　交通部管理干部學院政法教學部教授張柱庭認為，目前一個觀點是需要進行數量控制，因為駕校牽扯到土地、投入、公共安全等，不控制會出現無序狀態；而另一種觀點是有人認為駕校是企業，所以要放開，不能數量控制。“從交通法規的角度看，并沒有限制，在這個條件下，數量控制是不合適的”。

　　他同時提出，造成數量控制的問題在于土地規劃，從規劃的角度看出現數量控制是不奇怪的。因為現在國土規劃總數是有總量限制的，比如商用地多少、公用地多少，那么分配給駕校的地就是一定的。這是一些地方政府進行數量限制的原因。

　　李紅昌認為，壟斷性強，對消費者利益有損害的行業，才會對數量和價格進行管制。除此之外，還是應鼓勵通過市場競爭的方式進行管制和調整，駕校是市場競爭性強的企業，政府對駕校的基本資質條件、安全、服務質量等方面進行監管就可以了。

　　不限制駕校數量，駕校市場越活躍，會不會越不好管理呢？李紅昌認為不會，“政府只需要對駕校培養出來的人進行檢測，對新駕校準入有基本的門檻要求，至于進入市場后誰好誰壞，要由市場來決定。”

　　中國政法大學行政法教授郎佩娟表示，駕校符合行業準入條件就應該審批通過，政府不能額外設置障礙。與此同時，為了規范駕校行業，政府對于在開辦過程中出現不符合規定做法的駕校，及時予以處罰。(實習生闞文琦對本文亦有貢獻)