張文顯說，根據修改后的立法法，設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”，其中這個“等”字，為地方立法留足了空間。本報記者 王建軍 攝 　

　　“建設法治中國，堅持立法先行。”

　　這是中國法學會副會長、學術委員會主任張文顯近日在接受《法制日報》記者采訪時反復強調的。

　　當前，我國百余城市開始行使地方立法權。各地如何滿足人民群眾對立法的期盼，多立管用的法、解決實際問題的法？如何完善立法體制，防止部門利益和地方保護主義法律化？立法又如何主動適應改革發展需要，不成為改革的“絆馬索”？

　　一系列問題，等待張文顯給出答案。

　　【談地方法治】

　　地方法治是國家法律制度創新來源

　　“我國是單一制社會主義國家，法制統一、憲法至上是與人民代表大會制度同樣重要的根本制度。”張文顯說，在這個前提下，發揮中央、地方、社會、各級人大、各級政府、各種組織的法治積極性，推進國家法治、地方法治、社會法治三者功能互補、協調發展，是全面推進依法治國、建設法治國家的題中應有之義。

　　地方法治是一個以國家行政區劃為基礎的法治概念，是國家統一的社會主義法治的重要組成部分，它既是實施國家憲法法律所必需，也是建立符合地方省情市情的法律秩序、保障地方經濟發展的需要，還是國家法律制度創新的基礎和來源。

　　我國改革開放過程中涌現出的許多重大法律制度創新，包括農村土地承包經營制度、國有土地有償使用制度、所有權與經營權分離、現代公司治理結構、多元化糾紛解決機制、基層群眾民主自治等，都首先起源于地方自發的改革創新實踐，然后由中央總結成功經驗并由立法加以確認。

　　“地方和基層在長期改革創新實踐中所積累起來的大量新規則、新制度、新機制，為國家立法提供了可資利用的豐富的本土資源，為法治中國建設提供了豐厚的法治實踐資源。”張文顯指出，加強地方法治建設、推動地方法治發展，是堅持中國特色社會主義法治發展道路的必然要求，是建設法治中國的應有之義。因此，把地方法治發展納入中國特色社會主義法治體系和法治國家建設的總體布局之中，是十分必要的。

　　【談地方立法權】

　　要防止地方保護和部門利益法制化

　　地方法治是個綜合概念，包括地方立法、地方執法、地方司法、地方法治創建等。張文顯坦言，地方法治推進過程亂象較多，多數地方的法治建設落后于國家法治建設，制約和影響了整個國家法治發展進程。

　　在全面推進依法治國的新時期，中央更加重視地方法治建設，黨的十八屆四中全會決定進一步擴大地方立法權，依法授予設區的市地方立法權，這對于發揮地方積極性和能動性，完善地方法制體系，推動地方工作法治化，將產生深遠作用。

　　全國兩百多個設區的市逐步依法獲得立法權，在法定權限和范圍內，制定地方性法規，推進地方工作法治化。在張文顯看來，這個地方立法權，包括兩個立法權：一是地方法規立法權，即設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規；二是地方政府的規章制定，即自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

　　張文顯解釋說，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”中的“等”字，為地方立法留足了空間。在他看來，只要符合地方實際需要，地方立法內容并不一定局限于這三個方面。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當予以批準。

　　“立法要防止地方保護和部門利益法制化，防止立法部門越權立法，避免重復立法、粗糙立法和腐敗立法。”張文顯特別強調，要完善規范性文件、重大決策合法性審查機制，維護社會主義法制的統一性，加強文件備案審查制度和對立法的監督。

　　【談立法質量】

　　越是強調法治越是要提高立法質量

　　法治改革首先是立法體制改革，黨的十八屆三中、四中全會特別提到這一點。

　　“這是因為立法關乎整個法治改革，關乎保障、規范經濟社會的全面改革。”張文顯提出，恪守憲法，要使每一項立法都符合憲法精神，得到人民的擁護，要把公正、公平、公開的原則貫徹到立法的全過程，完善立法體制機制。

　　建設法治體系，實行依法治國，科學立法是基礎。張文顯稱，強調科學立法，是為了提高立法質量。越是強調法治，越是要提高立法質量。

　　如何提高立法質量？他給出了答案：尊重和體現經濟、政治、文化、社會、生態建設與發展客觀規律，使法律準確適應改革發展穩定需要，積極回應人民期待，更好協調利益關系；堅持問題導向，切實提高法律的針對性、及時性、系統性、協調性，發揮立法凝聚共識、統一意志、引領公眾、推動發展的作用；注重增強法律的可執行性和可操作性，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護；堅持立改廢釋并舉，全方位推進立法工作；堅持民主立法、科學立法，創新立法體制和程序，提高立法效率。

　　【談良法善治】

　　法律是治國重器良法是善治之前提

　　張文顯注意到，黨的十八屆四中全會決定有兩個重要命題：法律是治國之重器，良法是善治之前提。

　　張文顯說，前一命題精辟表達了形式法治，即法律是治國理政的工具，后一命題深刻表達了實質法治。把二者統一起來，才是全面推進依法治國的根本要義，才是我們要達到的社會主義法治理想狀態。

　　習近平總書記有兩段話也可以看作是形式法治與實質法治的統一。他在四中全會閉幕式上指出：“形象地說，法律是準繩，用這個準繩引導、規范人們的行為，就是法治。”在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話中指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。”

　　“前一句話說的是形式法治，后一句話主張的是實質法治，實質法治就是良法善治。”張文顯說，所謂良法，首先法律要符合人文、自然、經濟、社會、政治等規律，法律應當是科學的法律。其次法律體現社會良善價值，也就是說法律要尊重和保障人權，維護公平正義，促進社會和諧，保證經濟發展等。再次法律制定得良好，可遵守、可執行、可適用，即具有可操作性、可行性。最后是法律實施的良好，任何法律都要建立秩序，這是法律的基本價值與功能，也是法律的其他價值得以體現和實現的基礎。

　　【談法律與改革】

　　確保法律能夠引領推動和保障改革

　　談到改革要于法有據，張文顯稱，這是一個思想極為豐富的命題，是一個響亮的改革口號。

　　他分析說，改革于法有據，不是要把改革限制在現有法律之內，于法無據的不能改革，更不是以合法性為借口否定和阻礙改革，而是為了保證改革規范有序、積極穩妥，為了加快推進法治改革，推動法律的立改釋廢，確保法律能夠引領、推動、保障改革，確認和發展改革成果。

　　張文顯說，改革方案如果與現行法律條文相抵觸，法律條文規則構成改革的制度障礙，就要抓緊修改或廢止現行法律規則，絕不能在憲法法律有關條文尚未修改的情況下強行改革，這樣的改革不僅損害憲法法律的尊嚴、權威和統一，造成法律實施上的“破窗效應”，而且也因其違法而難以得到人民的支持。

　　“一些重大改革即使沒有與現行法律直接沖突，但要順利推進并獲得成功，必須等待法律的授權，或者等待制定新的法律。”張文顯認為，通過法律授權或立法，把改革方案上升為法律，以使改革更具有合法性和權威性。

　　“改革是對利益格局的調整，必然出現爭論、分歧甚至對立，當意見分歧難以統一時，通過法治的方法把多數人的意見集中起來、上升為法律，成為具有國家意志的共識，避免因意見分歧導致無休止的爭論而影響改革進程。”張文顯指出，要正確認識和處理改革與法律的關系，在法治框架內推進改革，這樣的改革也許要等待法律的授權和引領，但蹄疾步穩的改革能夠避免波折或折騰，這樣的改革充分體現維護法制尊嚴、統一和權威的法治理念和法治精神。