33歲的郝芳芬是四川雅安市漢源縣九襄鎮(zhèn)的一名村民，在成都市從事家政服務(wù)已近8年。談到落戶成都或者雅安市，郝芳芬顯得有些猶豫。她坦言，雖然這幾年收入從過(guò)去每月的1500元漲至2500多元，但她還是希望將戶口留在家鄉(xiāng)。“大城市生活成本比老家高多了。在老家，自己有地，吃喝不愁。”

　　在國(guó)務(wù)院新出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中，將在2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶作為一項(xiàng)重要目標(biāo)。然而《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在浙江、河南、四川、陜西、江西等地采訪時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，盡管各地均出臺(tái)了政策推進(jìn)戶籍制度改革，但相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民卻因擔(dān)心自己原有利益受損和難以享受城市居民配套待遇而心存顧慮，“進(jìn)城不落戶”的現(xiàn)象突出，甚至出現(xiàn)了原有城市戶籍人口希望換成農(nóng)村戶籍的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

　　戶口利益鏈此消彼長(zhǎng)

　　農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)顧慮多

　　浙江省公安廳人口管理與服務(wù)總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)阮文廣認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快和社會(huì)利益格局持續(xù)調(diào)整，農(nóng)村戶口背后的利益鏈越來(lái)越長(zhǎng)，城鎮(zhèn)戶口背后的利益鏈越來(lái)越短，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿不強(qiáng)的趨勢(shì)還可能進(jìn)一步加劇。

　　和郝芳芬一樣，在勞務(wù)輸出大省四川、河南等地，大多數(shù)農(nóng)民工對(duì)在城鎮(zhèn)落戶“顧慮較多”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì)2013年底的一份調(diào)研報(bào)告顯示，盡管當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民的意愿較為強(qiáng)烈，超過(guò)八成的農(nóng)民愿意在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但在城鎮(zhèn)落戶的積極性并不高，商丘市愿意落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口比例不足5％。

　　在人口流入大省浙江，由于擔(dān)心不能在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)，對(duì)流出地農(nóng)村的既得和預(yù)期利益又難以割舍，在流入地落戶的意愿也并不強(qiáng)烈。據(jù)2014年2月該省流動(dòng)人口流動(dòng)狀況抽樣調(diào)查，“希望在居住地落戶的”僅占8.5%，大部分流動(dòng)人口更看重務(wù)工收入、子女就學(xué)和社會(huì)保障等問(wèn)題。

　　河南省許昌縣尚集鎮(zhèn)羅門(mén)村村民完海亮“一輩子窮在戶口上”的遭遇正是許多農(nóng)民“進(jìn)城不轉(zhuǎn)戶”心態(tài)的注腳。近4000口人的羅門(mén)村，2000多個(gè)勞動(dòng)力全部在外務(wù)工，800多戶中在市縣購(gòu)房者多達(dá)100多戶，但戶口都留在村里。2004年農(nóng)業(yè)稅廢除后，完海亮借在鄭州工作之機(jī)，花費(fèi)數(shù)萬(wàn)元將全家4口的戶口遷到了鄭州，此后企業(yè)倒閉，失業(yè)多年連社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用都難以為繼，無(wú)奈之下，2012年，完海亮花費(fèi)2萬(wàn)多元為村里打井、修路，得到村民許可，又重新將戶口遷回了農(nóng)村。

　　落戶成本成“硬骨頭”

　　城鎮(zhèn)承載能力有限

　　據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)城市化發(fā)展報(bào)告2012》，在社會(huì)保障和公共服務(wù)配套上，農(nóng)民市民化的平均成本為10萬(wàn)元/人，進(jìn)入大城市的成本還將成倍增加。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在浙江、四川、江西等地追蹤采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，落戶成本高是許多戶籍制度改革參與者們最大的顧慮。

　　教育問(wèn)題一直是進(jìn)城務(wù)工人員最關(guān)注的話題。近年來(lái)，各地大力解決進(jìn)城務(wù)工人員子女的就讀問(wèn)題。隨著大量農(nóng)民工子女流入城鎮(zhèn)，給地方財(cái)政帶來(lái)了一些負(fù)擔(dān)。成都市教育局局長(zhǎng)呂信偉曾給記者算過(guò)一筆賬：成都現(xiàn)有義務(wù)教育階段外來(lái)務(wù)工子女36萬(wàn)人，每人每年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅300元，而成都市生均教育成本在1萬(wàn)元以上。

　　“只要農(nóng)民工落戶南昌，其子女入學(xué)和當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡优雽W(xué)并無(wú)政策上的差異。”南昌市教育局義務(wù)教育工作處楊雪飛介紹。經(jīng)測(cè)算，若南昌新增100萬(wàn)城市人口，預(yù)計(jì)學(xué)生將增加20萬(wàn)人。而要在短時(shí)期建立一批師資合格的教師隊(duì)伍、能夠提供合格教育質(zhì)量的學(xué)校非一朝一夕之事。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套也成為戶籍改革后城鎮(zhèn)化面臨的突出問(wèn)題。以自來(lái)水供給為例，今年以來(lái)，鄭州城區(qū)因干旱問(wèn)題已發(fā)生兩次供水危機(jī)。按照規(guī)劃到2020年，鄭州市中心城區(qū)人口要達(dá)到700萬(wàn)，而目前僅為300多萬(wàn)。鄭州市自來(lái)水公司的規(guī)劃顯示，為了配套人口增長(zhǎng)，鄭州市將新建7個(gè)水廠，供水能力達(dá)到214萬(wàn)立方米，為目前鄭州市供水能力的數(shù)倍。但一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)是，目前僅有一座水廠在建，其余規(guī)劃僅停留紙面，周邊水源呈現(xiàn)枯竭態(tài)勢(shì)。而河南省電力公司也反映，當(dāng)前，隨著人口向城鎮(zhèn)的集聚，鄭州等大城市和縣域農(nóng)電的迎峰供給也都日漸緊張，大城市限電和農(nóng)村超負(fù)荷區(qū)域存在擴(kuò)大化趨勢(shì)。而龐大的電網(wǎng)新建和擴(kuò)容投資以及供地等問(wèn)題都日漸凸顯。

　　“當(dāng)前城鎮(zhèn)承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力比較有限。近年來(lái)浙江省各地的環(huán)境污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)和生活成本上升、就學(xué)就醫(yī)資源緊張等‘城鎮(zhèn)病’已逐漸顯現(xiàn)。”阮文廣說(shuō)，“以2300萬(wàn)流動(dòng)人口基數(shù)計(jì)算，全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總成本將達(dá)2.3萬(wàn)億元，而2013年浙江省地方財(cái)政收入為3797億元。”

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化

　　促進(jìn)人口雙向流動(dòng)

　　專家認(rèn)為，需要在制度設(shè)計(jì)上考慮到農(nóng)民的利益和意愿，通過(guò)市場(chǎng)化手段和利益贖買(mǎi)選擇來(lái)保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)，而不是采取強(qiáng)制性和強(qiáng)迫性措施。

　　河南省發(fā)改委主任孫廷喜認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的科學(xué)推進(jìn)必須確保農(nóng)民的利益不受損害，要積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作和集體經(jīng)濟(jì)股份制改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)民收益最大化，消除農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂，彌補(bǔ)進(jìn)城個(gè)人成本，增強(qiáng)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移動(dòng)力。

　　河南大學(xué)教授耿明齋認(rèn)為，破解戶籍逆城鎮(zhèn)化的困局，除農(nóng)村個(gè)人資產(chǎn)問(wèn)題外，培養(yǎng)農(nóng)民進(jìn)城必需的文化和技術(shù)等“軟實(shí)力”，一方面，政府部門(mén)應(yīng)該多為農(nóng)民工提供教育、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，從政策上要求農(nóng)民工必須接受必要的事業(yè)培訓(xùn)或持證上崗；另一方面，農(nóng)民工要積極主動(dòng)參加各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高自身文化水平和技能水平，提高自身就業(yè)能力和技能水平，真正在城市立足。

　　“戶籍制度改革目前只是邁出了第一步，實(shí)際上，城鄉(xiāng)戶籍制度改革和城鄉(xiāng)一體化，不僅意味著農(nóng)村人口可以在城市定居，也意味著城市人口可以到鄉(xiāng)村定居。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶說(shuō)，“如果只有單向的流動(dòng)，那還稱不上所謂的一體化。我們要改變傳統(tǒng)思維，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不一定是城來(lái)統(tǒng)鄉(xiāng)，完全可以借鑒農(nóng)村政策中好的，來(lái)影響城市政策。在城鄉(xiāng)之間都需要在福利和保障政策上不斷消除不平等的權(quán)利責(zé)任，建構(gòu)國(guó)民一體化的權(quán)利責(zé)任保障體系。對(duì)于其選擇也要考慮到其心理社會(huì)承受力給予一定緩沖期，緩解其心理壓力和社會(huì)適應(yīng)壓力。”

　　著眼就地市民化

　　傾斜性投資中小城鎮(zhèn)

　　專家認(rèn)為，當(dāng)前要推進(jìn)戶籍制度改革，關(guān)鍵在于通過(guò)同步配套改革，增強(qiáng)進(jìn)城動(dòng)力，解決好進(jìn)城農(nóng)民工在住房保障、就業(yè)服務(wù)、子女教育等方面的需求，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障跨市州接續(xù)，全省范圍無(wú)縫對(duì)接，推動(dòng)城鎮(zhèn)常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和同等權(quán)利。

　　“人口城市化和市民化需要相應(yīng)的公共財(cái)政支撐，如何分?jǐn)偭鲃?dòng)人口定居所帶來(lái)的城市化財(cái)政負(fù)擔(dān),是一個(gè)尚待解決的難題。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員李人慶認(rèn)為，“中小城市的人口擴(kuò)張會(huì)對(duì)人口流入地財(cái)政帶來(lái)壓力，財(cái)政保障需要解決財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的問(wèn)題。”

　　阮文廣認(rèn)為，戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)著眼于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地市民化。就近就地市民化成本較低。從城市承載能力看，流動(dòng)人口過(guò)度流向大城市，可能會(huì)給大城市帶來(lái)交通堵塞、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”。同時(shí)，隨著農(nóng)村生活水平日益提升，農(nóng)村人口到大城市居住生活的意愿正日益減弱。無(wú)論從城鎮(zhèn)化長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，還是從農(nóng)村人口自身意愿看，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化應(yīng)該是戶籍制度改革的最佳選擇。

　　“現(xiàn)在國(guó)家主導(dǎo)向農(nóng)村地區(qū)投資較多，利益集團(tuán)大公司主導(dǎo)的投資多集中于大城市，而中小城市和建制鎮(zhèn)等恰恰是目前投資少有覆蓋的地方。我們需要改變現(xiàn)在的國(guó)家財(cái)政戰(zhàn)略，堅(jiān)持向城鎮(zhèn)做傾斜性投資，改變以往投資集中于大城市的局面，以投資改善中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。”中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍認(rèn)為。

　　此外，阮文廣認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)戶籍管理制度相關(guān)法律法規(guī)滯后，已成為深入推進(jìn)戶籍制度改革面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題，早已與我國(guó)目前的社會(huì)情況不相適應(yīng)，使推進(jìn)戶籍制度改革缺乏全面完整的法律參照，建議盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，讓基層部門(mén)在具體操作過(guò)程中有法律依據(jù)。（本版稿件除署名外均由記者方列、葉建平、李鵬、賴星、李樹(shù)峰采寫(xiě)）