從經濟學思維轉向法治思維，要求城市建設更強調整體公平，更關注個體權益。法治思維也不是不關注城市建設發展，只是需要執政者以法治思維去推動建設發展，時刻將法治所蘊含的科學理性、民主參與等價值納入城建之中，更看重城市的自由、公平、和諧、權利、福利等，以實現一座城市的良性、可持續、公平地發展。

　　一邊是聲勢浩大的挽留請愿活動，一邊是持續不斷地舉報和上訪。耿彥波，這個從農民的兒子成長起來的“拆遷市長”，以其鮮明的個性和雷厲的作風飽受爭議。

　　如此“冰火兩重天”的境遇，可視作一個時代官員的“樣本”。官員個體是非的背后，代表的其實是一種政府推動城市建設的行為模式。走出官員個體的爭議困境和聲譽兩難，必須把脈背后的執政思維理念和城市發展模式。

　　不知從何時開始，城市的建設面貌被視為地方發展的“名片”。那些鱗次櫛比的高樓、寬敞整潔的大道，往往成為評價一個地方主官能力與政績的指標，同時也構成吸引外來投資的重要環境條件。于是，在一種“經濟學思維”的運籌之下，一些能吏主政一方，首先會大刀闊斧地將所在城市“整容”一番，修地鐵、擴道路、建橋梁、拆舊城，城市“舊貌換新顏”，這些都是“看得見的政績”，對城市里的大多數居民而言可能是好事。

　　但“經濟學思維”的局限在于，它一切都是以效益最大化為目標，對效率的追求遠遠超過了公平。為了追求城市建設的效率，必須尋求更為個人主義的決策、更為集中統一的方式、更為簡單強硬的手段。于是，伴隨城市極速擴建的過程，行政方式上積攢了越來越多的矛盾與沖突，那些利益因此受到損害、又缺乏足夠的行政耐心和正當程序對待的居民，漸漸被推向城市發展的“對立面”，有的甚至變成了官民沖突和群體性事件的“策源地”。

　　由于缺乏法治化的執政思維，“大拆大建”的城市發展模式，很容易以犧牲少數人的利益而追求城市建設的利益最大化。這在經濟學范疇中看似合理，但從更為長期的視野來審視，這種城建模式往往蘊含著決策失誤的極大風險。城市作為一個共同體，其發展的規模、建設的速度、規劃的設計，本應當由共同體內的人說了算，建立在科學、理性的評估之上，納入民主決策、依法運行的軌道之內。但現實中，大拆大建的城市規劃和建設，往往由領導個人說了算，“拍腦袋決策”的現象屢見不鮮。有的城市一年修改道路上百條，城建投資動輒上百億，領導指哪兒推土機就拆哪兒。在貪大求全的功利目的指引下，城市規模越來越大，人工景點、亮點工程越建越多，耗費了納稅人巨額的錢財。而其最終對地方發展的實際效益如何，對改善當地百姓的生計有多大作用，卻往往無人問津。

　　現實中，一些地方頻頻出現“死城”，一些亮點工程成為“爛尾工程”，一些惠民工程變作了“傷民工程”，背后都與政府決策失誤有關。一組被廣泛引用的數據顯示，“七五”至“九五”期間，中國的投資決策失誤率在30%左右，由決策失誤造成的資金浪費約4000億到5000億元。按照全社會投資成功率70%計，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元。這種驚人的巨額浪費，比腐敗的成本還要高，其背后折射出政府決策科學化、民主化、法治化嚴重不足。

　　不難看出，“大拆大建”的城市發展模式，雖然有其特定的時代背景，但根本上反映出政府官員頭腦中深刻的“經濟學思維”，無論是否真心推動地方發展，這種模式本身都體現出政府行為的人治化傾向，凸顯出城市發展治理中的法治困境：政府決策法治化不足、民眾參與缺乏法治化保障、對官員的問責監督式微、城市建設的效益缺乏制度化評價。在全面推進依法治國、實現國家治理現代化的背景下，納稅人權利意識不斷提高，公民法治觀念和參與意識不斷增強，這種過度受官員個人影響的城市發展模式和政府行為模式，值得認真反思和徹底修正。

　　首先，官員主政應當從“經濟學思維”轉向“法治思維”。十八大提出，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾的能力，法治思維引起了理論界和輿論界的廣泛解讀；但是人們缺乏對現有執政思維的反思。改革開放以來，我們可以粗略地將官員從政的主導性思維歸結為一種“經濟學思維”，其在城市發展中的體現就是重效率輕公平、重發展輕治理、重硬件輕軟件，建設工程、擴展城市才是硬道理。站在一座城市的沙盤模型面前，市長們常常會以投資家的眼光，心中涌起大干一場的沖動。

　　經濟學思維并非洪水猛獸，但對于主政一方的官員而言，其推動城市建設的行為最終需要歸結到依法用權、依法行政的評判上，法治思維才是官員立身之本、發展之維。從經濟學思維轉向法治思維，要求城市建設更強調整體公平，更關注個體權益。法治思維也不是不關注城市建設發展，只是需要執政者以法治思維去推動建設發展，時刻將法治所蘊含的科學理性、民主參與等價值納入城建之中，更看重城市的自由、公平、和諧、權利、福利等，以實現一座城市的良性、可持續、公平地發展。

　　其次，政府決策應當從“實體人治”轉向“程序法治”。城市建設中之所以出現諸多決策失誤，根本原因在于決策者的實體權力過大，且缺乏必要的程序上的規制。防止決策失誤，推進政府城市建設決策的科學化、民主化和法治化，重點應當改變決策中的“實體人治”模式，通過決策機制的程序化控制來強化決策的外在約束，走“程序法治”之路。法治的構建很大程度上體現為“程序之治”，因為程序能夠有效防范實體權力的肆意妄為。

　　城市規劃建設方面的決策，根本目的是公共利益，實現這種公益目的，就必須在程序上防范領導干部的主觀主義、經驗主義，把民主決策、科學決策和法治決策有機地結合起來。不久前，國務院法制辦公室副主任袁曙宏透露，目前正在制定重大行政決策程序條例，重大決策的程序也要法治化。這種將老百姓參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序法定化的努力，目的就是為了提高政府決策的科學化、民主化、法治化水平，實現對政府尤其是主政官員實體權力的有效控制，防止決策失誤帶給地方發展深度損害。

　　再次，責任監督應當從“軟性約束”轉向“指標控制”。對城市建設發展模式的修正，面臨著極大的惰性障礙，要徹底改變這種路徑依賴，重塑城市發展的法治化權威，離不開強有力的法律問責和監督。長期以來，對于官員“大拆大建”中存在的問題，只要官員自身不存在貪腐，一般都不會納入具體的問責范圍；相反，反映在城市面貌上的“看得見的政績”，往往能夠抵消官員行政的瑕疵。這種監督問責上的“軟性約束”，也是產生城市建設法治基因缺失的重要原因。

　　現代社會，評價官員治理能力的重要方式，就是確立科學的績效評價指標，采用科學的方法對行政行為的效果進行考察評估，從中決定官員行為的責任后果。因此，城市建設模式的修正，需要依法實施“指標控制”，在此基礎上進行可操作性的監督和問責。四中全會《決定》提出建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，這對糾治那些為了政績工程、面子工程而亂決策的行為具有鮮明的針對性。通過不斷健全硬性的考核評價指標，從行為的實際后果上確立對官員的責任監督，才能強化官員的內在約束，將城市建設發展思路、決策、方式等導入法治化的正軌。

　　文/傅達林(法學學者)

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　　◎落木

　　被請愿要求留下或者被舉報，耿彥波可謂“成也城建毀也城建”。耿彥波確實是一個肯干事、敢干事的能吏。媒體用“霸道”評價他在各地推動城建工作的方式、方法，其實霸道的背后不過是一系列的霹靂手段。為了達到既定目標，他可以不惜代價，可以“指哪兒拆哪兒”，也可以像推平一棟棟建筑一樣踏平路上的阻礙。可是他一旦離開，他主政下的工程建設就面臨停滯，他制定的規劃就可能無法完成。一個人對于一座城市竟然這么重要，在一些人看來，缺了他這座城市就不能正常運轉，這不是一種悲哀嗎？這是一種人亡政息的悲哀，是一種人治的悲哀。而更悲哀的是，似乎只有依靠這種強力，一些本來正確的事情才能做下去。

　　◎問景

　　前南京市市長季建業曾經在我的家鄉主政十年，在家鄉，季建業有一個綽號，叫“季老板”。比起“季拆拆”和“季挖挖”這些更廣為流傳的別號，“季老板”更加形象和到位。表面上，他的執政思路就是，拆拆拆，建建建，即便沒遇上大火，也要重建一個羅馬。但更加本質的是，他把主政一方，做成了一門生意，且不說里面尋租機會多多，要拆要建當然要錢，錢不夠(通常都不會夠)就得大舉借債，這里面留下的后患是無窮盡的。“季老板”代表著一類官員，清廉的或腐敗的。靠著拆建，地方領導們可以贏得“好名聲”，畢竟光鮮亮麗的外表不僅上司喜歡，普通公民也不至于反感。但說到底，為這些債務兜底的，終究是納稅人，但在其中，公民究竟收益幾何還真不好說。所以，無論“城建市長”們是不是“大老虎”，都得對他們報以警惕。