4月25日，上海市政府官網發布《上海市人民政府關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》(下稱《若干意見》)，并表示，要完善居住證、居住證轉辦常住戶口、直接落戶政策，在此基礎上，逐步建立積分落戶政策。

　　作為“十三五”時期的四條底線之一，上海常住人口規模必須確保在2020年不超過2500萬。作為人口管理措施之一，上海提出要逐步建立積分落戶政策。

　　4月25日，上海市政府官網發布《上海市人民政府關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》(下稱《若干意見》)，并表示，要完善居住證、居住證轉辦常住戶口、直接落戶政策，在此基礎上，逐步建立積分落戶政策。

　　具體來說，就是要根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設置積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，對達到規定標準條件的人員，可以申請上海市常住戶口。

　　從條件管理到積分落戶

　　積分落戶的一個基礎是居住證，居住證制度在上海實施已超過10年，自2002年6月起，上海首先在引進人才中試行居住證制度，2004年又在來滬人員中擴大施行。居住證制度打破了不遷入戶籍就不能在滬正規就業的傳統模式，為各地來滬創業或就業的人才拓展了進滬渠道。

　　此后上海居住證分為A類、B類和C類，其中B類是國外引進人才居住證，A類是國內引進人才居住證，C類則是普通外來從業人員或投靠類居住證。持A類居住證人員同住子女可以在上海參加中高考。

　　從2013年7月1日起，上海取消了人才居住證和一般居住證也就是A類和C類居住證的差別，統一施行積分制，并根據不同的積分，為持證者提供梯度化的公共服務。達到標準分值120分的外來人員，就可以享受包括同住子女參加高考等市民化待遇。而這種市民化待遇，區別于戶籍人口之處，在于父母不能投靠、不能享受上海市低保待遇、不能申請購買共有產權房三項。

　　這個積分體系，包括了基礎指標、加分指標、減分指標和一票否決指標。總的來看，持證人越年輕、學歷或職稱越高、專業越緊缺、納稅或其他社會貢獻越多，積分就越高。

　　但是，在通過積分制度實現“權責對等、梯度賦權”的公共服務均等化的同時，居住證轉戶籍，依然采取“條件管理”。

　　2009年起，上海的戶籍政策開始從以往的“指標限定”轉為“條件管理”，并出臺了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，凡是符合條件的外地來滬創業、就業人員均可通過申請以獲得上海戶籍。首要條件，就是居住證滿7年。

　　以積分制為主的居住證制度，是上海人口政策中的一項基本制度。在今年1月舉行的上海市政府記者招待會上，上海市市長楊雄表示，積分制為主的居住證制度實施至2015年年底，共有110萬人申請了居住證。經過審核確認，其中有30萬人積分分值達到120分以上。這30萬人中，約有2.6萬人取得了上海戶口，1.1萬人直接落戶，1.5萬人居住證轉戶籍。

　　楊雄在回答記者提問時特別強調，就居住證轉戶籍問題，上海還未實行積分管理制度，仍舊是條件管理制度。是否要對此進行調整？楊雄表示，國家出臺了新的居住證制度和戶口政策的改革，下一步，上海將會根據前段時間的執行情況以及科創中心的建設狀況進行政策評估。

　　《若干意見》顯示，此次戶籍制度改革的一個基本原則，就是立足上海實際，積極穩妥地完善落戶政策，逐步建立積分落戶。合理調控戶籍人口機械增長，有序引導長期在滬合法穩定就業、合法穩定居住人員的落戶預期和選擇。

　　同時，以“合法穩定就業、合法穩定居住”為基礎，健全梯度化公共服務供給機制，發揮居住證憑證享有公共服務的主渠道作用。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷完善教育、就業、社會保障、醫療衛生等配套政策。

　　而在公共服務均等化方面，《若干意見》提出，要穩步擴大基本公共服務覆蓋面。建立健全基本公共服務體系的基礎制度，形成上海全市統一的基本公共服務項目清單。居住證持有人按照規定享有義務教育、社會保險、住房、基本公共衛生、計劃生育、證照辦理、資格評定等服務待遇。根據經濟社會發展水平的提升，逐步提高服務項目的保障標準，穩步擴大基本公共服務體系的覆蓋范圍。

　　嚴控2500萬人口規模

　　《若干意見》的一個重要目標，就是到2020年，上海全市常住人口規模控制在2500萬以內，人口結構更加合理，人口素質進一步提升，人口布局進一步優化。

　　本世紀以來，上海常住人口激增800多萬，從2000年1608萬人，增加到2014年底的2425.68萬人。這其中，戶籍常住人口1429.26萬人，外來常住人口996.42萬人。

　　上海第六次全國人口普查資料顯示，2010年上海常住人口共2301.92萬，也就是說，4年中上海人口增加了123.76萬人。而要守住2500萬人的底線，就意味著未來幾年內，上海的常住人口增加，不能超過74.32萬人。

　　除了嚴控規模，上海市的人口政策，更要著眼于建設“四個中心”和具有全球影響力的科技創新中心的戰略目標，促進人口與經濟、社會、資源、環境協調發展。

　　而要實現人口結構更加合理，人口素質進一步提升，人口布局進一步優化，又與上海的產業結構調整、城市非核心功能疏解等密切相關。

　　《2015年上海市國民經濟和社會發展統計公報》顯示，至2015年年末，上海全市常住人口總數為2415.27萬人。其中外來常住人口981.65萬人，同比下降1.5%，減少近15萬。

　　在今年全國兩會上，上海市委書記韓正就表示，要根據上海2020、2030年的城市發展規劃，疏解非核心功能，如果沒有一定的功能疏解，人口是絕對控制不住的。

　　上海市市長楊雄也表示，上海是一個2400多萬人的大城市，去年上海外來常住人口下降了近15萬，從下降的情況看，主要還是因為上海進行產業結構調整，勞動力密集型產業的外遷使一部分勞動力隨著產業外遷離開了上海。此外還有一部分非就業的流動人口，因為“五違”整治而離開。

　　楊雄表示，出現這個變化，符合上海特大型城市發展的方向，也符合疏解城市非核心功能大的方向。要實現“十三五”2500萬的人口目標，既要控制人口，又要讓人才能夠進來，這是一個問題的兩個方面。