黨的十八屆三中全會對“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”、“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”等作了明確闡述，農民必將因為土地流轉獲得更多靈活、多元的收益，但與此同時，農民因為“失地”而遭遇利益損害問題也將日漸突出，亟需通過完善土地法律法規，厘清涉及土地流轉過程中的多重問題，加強農村婦女土地權益保護，對鄉規民約進行司法審查，以推動農村土地管理更多地與法治思維相銜接
2015年中央一號文件2月1日發布。值得注意的是，在集體產權制度、農村土地的改革等方面，一號文件首次引入了農村法治建設相關內容，提出“完善法律法規，加強對農村集體資產所有權、農戶土地承包經營權和農民財產權的保護”。
土地是農民的命根子，孕育著萬物生機，推動著人口繁衍。千百年來形成的農村土地觀念，有些隨著進入現代社會而逐步摒除、消弭，有些則基于風俗禮教、地域文化等因素扎根在農民心里，至今仍在民間延續，更有少部分觀念甚至還與現代法治文明產生碰撞。
作為2014年江蘇省南京市法院系統重點調研課題之一，南京市六合區人民法院通過對近6年來187件涉土地糾紛案件審理情況的分析，形成了《農村土地流轉法律適用若干問題探析》，對多重農村土地糾紛作了詳細研究。
課題主持人、南京市六合區法院院長李傳松認為，黨的十八屆三中全會對“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”、“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”等作了明確闡述，農民必將因為土地流轉獲得更多靈活、多元的收益，但與此同時，農民因為“失地”而遭遇利益損害問題也將日漸突出，亟需通過完善土地法律法規，厘清涉及土地流轉過程中的多重問題，加強農村婦女土地權益保護，對鄉規民約進行司法審查，以推動農村土地管理更多地與法治思維相銜接。
出嫁女入贅婿土地權益糾紛難斷
《法制日報》記者了解到，由于男尊女卑思想在農村還普遍存在，農村婦女土地權益未能得到平等分配的現象也較為常見。六合區法院在處理土地流轉糾紛案件中，農村婦女因在土地流轉過程中未能平等分配到土地流轉金或補償費用，而通過訴訟方式維權的案件也不在少數，占整個結案總數的7%。其具體表現為，未嫁女或者招婿上門者不能得到平等分配、出嫁女喪失原有土地權益又未能在嫁入村組取得新的土地權益、離婚或喪偶婦女土地權益難以保障。
2014年4月，六合區金牛湖街道村民林華云將所在的長山社區居民委員會及其林莊村民小組、第三人區社保中心以侵犯集體經濟組織成員權益為由告上了法庭。原來，林華云的丈夫鄧大連14年前與她結婚時，是個上門女婿，小兩口婚后生了一個活潑可愛的女兒，戶籍也按照風俗并未從父親家里遷出。
2004年，林莊村集體土地對外流轉，當時作為女兒的林華云也與其他村民一樣同等享有土地收益的分配，到2011年征用土地時，社區統一為林華云辦理了失地勞動年齡段人員社會保險。但到了2013年11月，因為有村民對“入贅女婿”問題提出異議，社區經過調查后認為林華云夫婦及其女兒系“空掛戶”，不享有征地代勞的資格，并要求當地社保機構停止為林華云辦理失業保險手續，林華云認為村里侵犯了她一家的合法權益，遂起訴到法院要求辦理失地農民社會保險。
審理期間，長山社區辯稱，林華云并沒有實際承包經營林莊村集體土地，沒有承擔農業義務，故不能參加林莊組征地補償分配及征地代勞。而林莊村民小組則答辯認為，林華云所指的土地實際由其父親承包。2005年該村為了合理分配土地流轉收益，選出了7個代表一致通過了《分配方法》，規定出嫁女從2010年后不再參與村集體土地分配，同時也認為類似情況還有好幾個人，如果讓林華云享有，就會涉及其他人。
法院在審理中認為，林華云生來就是林莊村集體經濟組織成員，結婚后戶籍并未遷出，也并未享有丈夫原籍地相關權益，雖然《分配方法》作為村規民約是集體經濟組織成員集體意志的體現，有利于集體組織自我管理，但其中對“出嫁女”部分的規定，明顯違反土地承包法、婦女權益保障法中對農村土地承包經營各項權益涉及條款的規定，女子應當與男子享有平等權利，而不得以未婚、結婚、離婚、喪偶等為由剝奪侵害婦女權益。
2014年10月，六合區法院作出判決支持了林華云的訴訟請求，由被告方恢復她失地農民社會保險待遇。
該案審判長劉家云介紹，出嫁女、入贅女婿，在偏遠的農村往往很容易被歧視，類似的舊觀念確實難以在短時間內消除，有些案件確實在法律上和農村觀念上發生了激烈的“碰撞”，這就需要在判決中入情入理加以釋法明理，此外類似的擔心相互之間“攀比”而對抗合法權益人權利的現象，也常常會出現在很多農村土地糾紛的答辯意見中，表面看似比較注重利益均衡，實際則是侵害了少部分人的合法權益。
多重原因導致土地拋荒糾紛頻發
南京市六合區地處長江南京段北部，被稱為南京的“江北門戶”，轄區面積1485.5平方公里，農業人口超過45%，是個典型的城鄉二元結構明顯的縣(區)域。
課題組調研報告顯示，六合區法院2009年至2014年共審結涉土地流轉糾紛案件達187件，由于很多案件矛盾難以調解，判決成為了結案主要方式。由于土地糾紛存在多樣性，僅從訴訟請求上看，包括返還土地、繼續履行合同、解除合同、確認合同效力、賠償損失、支付租金、支付流轉費等，可謂紛繁復雜，其中占最多的是涉及返還土地的案件，而各種原因導致的“土地拋荒”，則是源頭之一。
《法制日報》記者了解到，農村土地固然“金貴”，但拋荒問題卻長期存在，其中有些是農民個體、家庭因素導致，有些則是農業稅賦、農村勞動力流動所致，有些則是農業補助不到位、農業政策落空引發，還有些則純粹是法律、政策配套不到位所致。
1996年，六合區竹鎮鎮送駕村農民王華忠取得了二輪土地承包經營權4.82畝，但兩年后王華忠全家就搬離了村里，土地隨之被拋荒，由于當時的稅費無人交納，2000年10月被村里重新打散分給了另外21戶農戶。2011年11月，村里將土地流轉使用，以每畝400元支付流轉費。原告向村里索要流轉費未果，遂起訴到法院。法院在審理期間認為，土地承包經營權具有社會保障和福利的雙重性質，在無證據證明原告喪失二輪土地承包經營權的情況下，原告的主張當給予支持，判決村委會給付原告當年土地流轉費1928元。
李傳松分析說，農村土地的棄耕、拋荒問題，有較為深層次原因，從最初的農業收益低下、稅費負擔問題，到農村勞動力轉移到城市后無人耕種問題以及缺乏刺激和扶持農業生產政策，一些村委會自發采取代耕、重新分配土地做法處置拋荒，在上世紀90年代后期和本世紀初，成為較為普遍現象。
“隨著農業稅取消，各種惠農政策出臺，農產品價格和收益上升，農村土地承包經營權很快成為一項十分穩定的收益資源，因索取責任田導致的糾紛隨之大量發生，但現行法律法規和政策，卻對因歷史原因導致的農民失地問題沒有配套政策加以解決，使得法院在處理案件中困難重重。”李傳松認為。
此外，轉讓、轉包承包后反悔引發的糾紛目前仍占有一定比例，有些在協議中約定時間過長以及約定土地數量與實際不符、土地四至標注不清等，其中大多由于國家不斷出臺各種惠農政策，農村土地增值明顯，城鎮化開發導致土地出讓金大幅度增長，導致農民之間攀比心理增長，要求增加土地出讓金及補償費用的案件約占19%比例。
五大原因導致土地流轉問題多發
《法制日報》記者采訪了解到，六合區法院課題組對187個案件進行分析后，撰寫了1.5萬字的調研報告，其中用了較大篇幅對土地流轉中存在的主要問題及原因進行了分析，主要體現在土地流轉法律法規不健全、沒有形成規范的土地流轉機制、土地權屬登記制度尚不完善、基層組織未充分發揮先行處理作用、農戶權益得不到有效保障等五大原因。
調研報告認為，自改革開放實行家庭聯產承包責任制以后，我國相繼出臺了很多法律、法規，農村土地流轉經歷了一個從政策調整到法律調整的過程。但是，有些問題在變動中作出了不同甚至完全相反的規定，如對于棄耕拋荒問題，不同時期采取了不同的應對措施。法律政策的多變，造成農村土地現狀混亂，而多變的法律、政策又無法應對因政策調整等原因產生的矛盾，這就導致了農村土地糾紛在近年來大量出現。
雖然我國制定了農村土地承包法、土地管理法等較多的法律法規，但是對于現實中的問題仍存在立法缺失現象，導致土地流轉現狀的混亂，糾紛處理也缺乏依據。比如對集體經濟組織成員資格如何認定的問題，目前為止仍無定論。又如，對于土地承包經營權性質的界定尚不明確，土地流轉的具體規定尚不完善，使得一些打法律擦邊球的現象不斷出現，對于一些有損農民權益的“土政策”的合法性審查也缺乏依據。
調研報告還認為，村規民約、民定民守，有著鄉村“土憲法”之稱。但“民間法”影響過大，導致了現實生活中村規民約即使違反了法律的禁止性規定，但其在農民中的威信和執行力仍然很大。基于村民自治下少數服從多數這一自治原則，村規民約披上了合法的外衣，變成了不可觸動的條文。
此外，對土地流轉管理的缺位、錯位及越位也是導致土地流轉糾紛不斷增加的一大重要原因。特別是大量土地流轉多為口頭協議，沒有簽訂書面合同，有些雖然有合同也存在著概念不清晰、約定不明確等問題，加上一些地方扭曲的政績觀，以招商引資為名強行簽訂土地流轉合同，或者借土地流轉為名，隨意改變土地用途，從而導致出現違背農戶意愿強行流轉土地、土地流轉期限約定不清、農戶與基層組織間簽訂的委托流轉合同期限與基層組織與承包方間簽訂的流轉合同期限不一致等情況發生。
讓農民吃“定心丸”亟需補足法律
《法制日報》記者在法院提供的10多起判決書文本中發現，有相當部分案件的被告都系農民所在的村委會或社區，其中敗訴比例并不低。
“由于法律意識相對薄弱，很多基層組織扮演著運動員與裁判員的雙重角色，當糾紛發生后，又不能承擔最直接、最便捷的化解者角色，很多處理意見與法律規定大相徑庭，直接導致敗訴。”六合區法院副院長王靜分析認為，土地調整問題、棄耕拋荒問題、土地流轉合同效力問題等很多情況都直接涉及到村(居)委員會等基層組織，立法機關應當盡快通過完善立法方式明確標準，通過司法解釋、指導性案例等方式，將集體經濟組織成員資格認定、農村婦女權益保護具體方式、情勢變更原則適用條件、對村規民約的司法審查權以及村委會強制性行為是否屬于行政訴訟受理范圍等一并解決。
而為了給農民吃上真正的“定心丸”，防止基層干部受各種利益驅使變相侵害、甚至剝奪農民土地權益，農村土地流轉過程中的“確權”問題無疑是個最大的前提。
調研報告為此建議，要在土地確權工作中嚴格按程序與規則，著重解決因歷史原因導致的權屬不清問題，同時兼顧到失地農民利益，而不能盲目推進，忽視問題產生根源，防止邊確權邊爭議現象。土地確權后，農民應具有“三權三證”，即農民承包土地的經營權、農民宅基地的使用權、農民在宅基地之上自建住房的房產權。通過完善權證制度徹底堵住“違法用地”的沖動。
記者最新了解到，截至目前江蘇已有16個試點縣、500個鄉鎮近2000個村開展了土地承包經營權確權試點，已流轉土地占家庭承包面積55.4%。江蘇省農委主任吳沛良在新近召開的江蘇省農業工作會議上對土地流轉問題特意強調，要嚴格規范土地流轉行為，對不規范的土地流轉合同進行清理，合理確定規模，加強土地流轉管理與服務。
有關專家表示，期待在不久的將來，通過對農村產權市場改革，并逐步引入農村集體經營性建設用地使用權、宅基地使用權、農村房屋租賃、農村社區股份合作社股權等交易模式，在大政方針指引下，從法律、制度層面上“拾遺補缺”，切實發揮好法治思維的導向作用，從而真正維護好千家萬戶農民的切身利益。 □記者丁國鋒 通訊員顏珺婷