另一方面，招標時過于看重融資能力，賽后運營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯合體內部缺少利益協調機制。由中信集團、北京城建集團、美國金州控股集團等企業組成的中信聯合體，上述三方都具備豐富的建設經驗和良好的融資能力，但都未經營過體育場館，嚴重缺乏運營管理經驗和體育產業資源，注定了賽后運營的盈利模式單一。同時，三方都想從建設承包合同中獲利，對建設方案失去良好控制，成本超出概算約4.56億元，惡化了項目的資產負債表。
此外，國家體育場的“定位”加上公眾對PPP模式認知不清，直接影響了賽后運營效益。運營方在諸如企業冠名，觀眾座位椅冠名等商業運作方面均招致非議，出現了所謂“商業化與公眾利益的沖突”，運營商不斷提出的舉辦演唱會等文藝活動申請，也被相關部門以消防安全等原因駁回。有專家說：“企業想做一些事，但政府部門的限制比較多。”
值得注意的是，《經濟參考報》記者發現，在PPP執行過程中，PPP模式與現行的一些制度存在矛盾。例如，按照現在會計準則計提折舊，讓“鳥巢”的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內，運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無法實現分紅。再如按照公司清算辦法，公司必須按照股權來清算，北京市政府30年內不要分紅的承諾違反清算法。
“鳥巢”經營權由北京市國有資產經營責任有限公司重新主導后，逐步實現了現金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鳥巢’經營權，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響。”一位業內人士說。
兩份指南之惑
隨著PPP新一輪熱潮來襲，為了更好地支持PPP的實際運作，財政部和國家發改委的相關政策正陸續公布。然而，兩個部門各推各的管理辦法，也讓市場頗感困惑。
2014年12月4日，財政部與國家發改委分別在各自官網上發布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導。
今年1月19日，財政部再次發布通知，規范政府和社會資本合作合同管理工作，進一步介紹了PPP項目合同體系。當日，發改委官網也公布了關于《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》公開征求意見的公告。
“發改委和財政部同一天發文，這是好事。”有專家表示，財政部與發改委陸續發文規范PPP，表明被寄予化解政府性債務厚望、擔負城鎮化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。但同時，作為推廣PPP模式的重要制度設計，目前已現兩部指南和辦法，“如果不同部委的文件內容有沖突的話，就很容易給市場造成困惑”。
一些專家和企業界人士建議兩個指南應該統一，否則會使基層在實踐中無所適從。黑龍江省社科院經濟研究所副所長程遙說，還要做好政府、各部委的權力職責劃分，“首先不能出現自己人打架”。
清除制度羈絆
經過一年的探索實踐，PPP政策框架基本成型，15個省份30個示范項目進入實質操作階段。多位專家表示，全面推行PPP模式，首當其沖的問題是要清除制度上的羈絆，確立制度威信。
程遙說，當前深化PPP模式亟須從對PPP的認識、推行和監管等各個環節不斷進行制度設計和完善。他進一步建議，全面推廣PPP模式必須要有制度護航，應該從國家層面確定一個權威的法律，從而使之具備統一的原則性做法和較強的法律效力，避免中央部門或地方制定的法規政策產生沖突。