一元復(fù)始
新型征地方式必須符合三大原則：一是符合事先確定的公共利益目標(biāo)；二是正當(dāng)程序；三是充分補(bǔ)償。土地財(cái)政依賴于土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，建立在維權(quán)基礎(chǔ)上的土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，才是正道。
新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在何處？對(duì)于這一問(wèn)題，答案可謂眾說(shuō)紛紜。但是其要求是明確的：新型城鎮(zhèn)化必須“新”，不同于過(guò)去的城鎮(zhèn)化。至于“新”在什么地方，則需要從最新的中央文件里去解讀。而不同的人，會(huì)作出不同的解讀。比如從十八屆三中全會(huì)決定中，我們首先可以讀到“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”和“市場(chǎng)在資源配置中起決定性的作用”。從十八屆四中全會(huì)決定中，我們則首先可以讀到“法治”。
這些關(guān)鍵決策信息均很重要。比如從“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”可以得到如下解讀：一是很多屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利還沒(méi)有給農(nóng)民；二是將還給農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；三是現(xiàn)階段還不是把所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利還給農(nóng)民。
無(wú)論是中央公共財(cái)政，還是地方公共財(cái)政，都要求做到“以支定收”。這迥異于我們通常認(rèn)為的“以收定支”。之所以要做到“以支定收”，道理其實(shí)很簡(jiǎn)單。政府獲得財(cái)政收入本身并不是目的。需要根據(jù)政府事權(quán)規(guī)定，把財(cái)政收入花費(fèi)到依法履行政府事權(quán)上來(lái)。而我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政部門從1994年以來(lái)的一個(gè)不當(dāng)做法就在于不斷汲取財(cái)政收入，把這種汲取當(dāng)做一種理所當(dāng)然。只強(qiáng)調(diào)納稅人義務(wù)，卻忽視納稅人權(quán)利。
從地方公共財(cái)政體系的構(gòu)建角度看，則要求新型土地財(cái)政的確立，以及舊型土地財(cái)政的退場(chǎng)。而新型土地財(cái)政意味著新型的征地方式，而新型的征地方式則意味著終結(jié)土地財(cái)政。政府除可以轉(zhuǎn)讓其手頭上的國(guó)有土地之外，應(yīng)該終結(jié)其在土地市場(chǎng)上的市場(chǎng)主體角色。這時(shí)，政府主要是轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有的國(guó)有土地，或者從其他經(jīng)濟(jì)主體買賣和轉(zhuǎn)讓土地過(guò)程中獲得稅收收入。這種行為與政府在其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為一模一樣。在這種情況下，其實(shí)就沒(méi)有了所謂的“土地財(cái)政”。
新型征地方式必須符合三大原則：一是符合事先確定的公共利益目標(biāo)；二是正當(dāng)程序；三是充分補(bǔ)償。這里意味著政府不能以壟斷方式以低于市場(chǎng)公平價(jià)格的方式征收農(nóng)民的土地。美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)均這么去行事，既保護(hù)了每個(gè)人的產(chǎn)權(quán)，也并沒(méi)有阻擋其成為富國(guó)俱樂(lè)部。古人有語(yǔ)：“君子愛(ài)財(cái)，取之有道”。土地財(cái)政依賴于土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，建立在維權(quán)基礎(chǔ)上的土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，才是正道。
仇和事件是提升地方基礎(chǔ)設(shè)施水平、改變城市形象與擴(kuò)大地方財(cái)政能力的一個(gè)最有意思的案例。仇和從宿遷市的市委書(shū)記一路升遷到云南省委副書(shū)記，其所憑借的殺手锏就是其雷厲風(fēng)行“為人民服務(wù)”的“仁慈性政府”做法。仇和的市政建設(shè)執(zhí)政風(fēng)格就是大干快上，大拆快拆。這種做派的表面物質(zhì)成就是驚人的。若用“舊貌換新顏”來(lái)形容，絕不為過(guò)。但是這種“為人民服務(wù)”其實(shí)必然是只為大多數(shù)人服務(wù)，少數(shù)的利益是被犧牲的。比如拆遷戶的利益。仇和擔(dān)任昆明市委書(shū)記期間，要求一年內(nèi)完成二環(huán)改擴(kuò)建，是沒(méi)有時(shí)間和拆遷戶商量的。這種體制被稱為“碎片化的威權(quán)制”。其在做一些事情的效率可能比較高，但是在缺乏權(quán)力約束情況下，一旦造成危害，其程度也大。
不過(guò)，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，當(dāng)前建立在總體低補(bǔ)償征地方式基礎(chǔ)之上的土地財(cái)政誘惑是巨大的。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到近4.3萬(wàn)億元，全國(guó)土地出讓支出4.1萬(wàn)億元，其中：土地出讓收入用于征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開(kāi)發(fā)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民等成本性支出33952.37億元，土地出讓收益為8987.93億元。這些當(dāng)年土地出讓收益實(shí)際用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61億元。所有這些政府控制的支出環(huán)節(jié)本身，也是巨大的利益所在，更不用說(shuō)土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的房地產(chǎn)增值、投資項(xiàng)目、新增稅費(fèi)收入等等，均對(duì)地方財(cái)政和地方官員個(gè)人帶來(lái)好處。在這種情況下，若要終結(jié)土地財(cái)政，需要中央和地方政府作出巨大的決斷！
□馮興元（中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）