太原市西山綠化工程初見成效。
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“沒來山西之前，覺得山西是個污染嚴重的地方，霧霾長年累月不散，到處都落著厚厚的粉煤灰。來了之后才發(fā)現(xiàn)，原來山西這么美！”參加執(zhí)法檢查的全國人大代表林志梅的一席話代表了許多人的看法。
7月28日至30日，全國人大常委會副委員長沈躍躍率隊在山西省進行大氣污染防治法執(zhí)法檢查。檢查組聽取了山西省政府和太原市政府的匯報，深入到有關(guān)地市和企業(yè)單位，實地察看了環(huán)境綜合整治、工業(yè)污染治理、清潔供熱改造、工地揚塵控制、煤層氣發(fā)電等情況，并與人大代表、專家學(xué)者、基層執(zhí)法人員和企業(yè)代表座談。
清潔煤技術(shù)是大氣污染防治重點
山西的污染曾經(jīng)全國聞名：省會太原屢屢出現(xiàn)在全國污染最重的城市名單上；11個重點城市的空氣質(zhì)量無一達到國家二級標準；臨汾、陽泉、大同、長治是國家環(huán)保重點城市中空氣污染最嚴重榜單上的“常客”；二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染指標常年超過全國平均水平。
山西的“黑帽子”與煤脫不開關(guān)系。山西因煤而興，巨大的煤炭儲量曾一度為全國的經(jīng)濟發(fā)展提供著能源支撐。然而，煤也讓山西大氣環(huán)境傷痕累累。遍地開花的小鍋爐直接排放了大量二氧化硫、PM2.5，造成霧霾、酸雨等嚴重污染；數(shù)量眾多的小煤窯采取毫無防護措施的生產(chǎn)模式，不斷制造著煤灰、粉塵等，成為霧霾的罪魁禍首；電廠、煤化工企業(yè)的落后產(chǎn)能更是讓山西大氣雪上加霜。
落后的發(fā)展方式必須改變，嚴重的大氣污染必須得到治理。山西開展了一場聲勢浩大的清潔煤革命。山西省省長李小鵬說，“我們將燃煤污染、機動車污染、揚塵污染列為大氣環(huán)境治理重點，綜合運用各種手段組織實施了10條40項具體措施。”從2012年以來，僅太原市就拆除分散采暖鍋爐1139臺，對259家污染企業(yè)實施關(guān)停搬遷，拔掉“黑煙囪”3.25萬根。與此同時，山西還開展了“氣化山西”建設(shè)，充分利用山西資源充分的煤層氣和過境天然氣優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。今年以來，山西省空氣質(zhì)量有了好轉(zhuǎn)，11個省轄市空氣平均達標天數(shù)為95天，同比增加15天，太原市空氣質(zhì)量在全國74個重點城市中的排位穩(wěn)定退出倒數(shù)前15位。
檢查組對山西開展大氣污染防治的努力給予充分肯定，但同時指出，山西經(jīng)濟結(jié)構(gòu)屬于典型的資源依賴型，結(jié)構(gòu)性污染問題比較突出，大氣污染防治工作任務(wù)仍然十分艱巨。煤炭是山西的主要產(chǎn)業(yè)，也是我國重要的能源支柱，應(yīng)該堅持把煤炭的清潔、安全、高效、低碳利用作為大氣污染防治的重中之重，提高利用效率、降低污染排放，促進煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。“煤并非天然就是污染的，只要技術(shù)達標、設(shè)施到位，燃煤也完全可以實現(xiàn)低排放、低污染。”參加執(zhí)法檢查的環(huán)境保護部副部長翟青說。
違法成本低，守法成本卻很高
現(xiàn)行的大氣污染防治法是2000年9月1日正式實施，已有15年未修改，許多條款已經(jīng)不能適應(yīng)當前大氣污染防治的需要，“有法難依”成為突出問題。
環(huán)境污染“違法成本低，守法成本高”的問題，是檢查組召開座談時反映較多的問題。運城市環(huán)境監(jiān)察支隊支隊長鐘文保就遇到過這樣一件事。
6月中旬，國家環(huán)保部啟用無人機航拍執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)運城一家企業(yè)煙氣超標排放。運城市環(huán)保局立即組織人員開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)是中鋁山西分公司第一氧化鋁廠熟料燒成工段煙氣排放超標，原因是熟料燒成窯配套建設(shè)的電除塵污染防治設(shè)施因清灰不及時導(dǎo)致發(fā)生短路故障，電除塵污染防治設(shè)施不能夠在最佳狀態(tài)下運行。
“按照大氣污染防治法的規(guī)定，像企業(yè)這樣不正常使用大氣污染物處理設(shè)施導(dǎo)致排放超標的，僅處以5萬元以下的罰款。這對于一個月產(chǎn)氧化鋁600噸的企業(yè)而言，連九牛一毛都算不上。”鐘文保說，最后環(huán)保部門想了一個不是辦法的辦法：對中鋁山西分公司處以5萬元罰款的同時，一并征收超標排污費22萬余元。
對于大氣污染而言，如何發(fā)現(xiàn)、如何取證是最大的難點。試想一下，在運城查處的這一起大氣污染事件中，假如沒有動用無人機航拍，或者沒有拍到企業(yè)污染的畫面，環(huán)保部門還能夠及時發(fā)現(xiàn)并處理嗎？或者即使發(fā)現(xiàn)了，但環(huán)保部門及時固定證據(jù)嗎？企業(yè)能心甘情愿地受罰嗎？山西省今年重點開展了嚴厲打擊環(huán)境污染違法犯罪的“百日會戰(zhàn)”，共摸排發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法線索1352件，涉嫌環(huán)境違法犯罪的有82件，其中沒有一件與大氣污染有關(guān)，由此可見大氣污染執(zhí)法之難。
此外，大氣污染監(jiān)管不到位也與地方政府的曖昧態(tài)度有關(guān)。或者出于強調(diào)GDP的政績觀考慮，或者迫于財政壓力，有的地方政府往往睜一只眼閉一只眼地忽略對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，尤其是對于發(fā)現(xiàn)難、取證難的大氣污染而言，更是如此。
問題的另一個方面則是法律的威懾力不足。在大氣污染防治法中，最重的處罰是：造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，處直接經(jīng)濟損失50%以下罰款，但最高不超過50萬元，大多數(shù)處罰條款都在5萬元以下。與此形成鮮明對比的是，企業(yè)購置一套治污設(shè)備動輒數(shù)百萬元，每年的運行成本也在百萬上下。兩相對照，也就不難理解企業(yè)為什么寧愿挨罰也不購置或者不用環(huán)保設(shè)施，有的企業(yè)甚至還專門拿出資金用來應(yīng)付罰款。
建議將環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)入法
此次全國人大常委會執(zhí)法檢查組還有一項重要任務(wù)，就是聽取各方面對修改大氣污染防治法的意見和建議。現(xiàn)行的大氣污染防治法是2000年制定的，很多規(guī)定都已經(jīng)不適應(yīng)當前的形勢發(fā)展，尤其是沒有針對環(huán)境執(zhí)法體系和能力建設(shè)做出規(guī)定、處罰額度太低等已經(jīng)成為制約法律實施的瓶頸因素。
“環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)承擔(dān)著全省的環(huán)境執(zhí)法任務(wù)，但無論從基礎(chǔ)設(shè)施還是能力建設(shè)上來說，都還存在很大差距，缺人、缺錢、缺技術(shù)的現(xiàn)象很普遍。尤其是縣級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，有的還做不到檢測大部分污染物，有的連執(zhí)法用車都無法保障，執(zhí)法人員也十分缺乏。”山西省環(huán)境監(jiān)察總隊總隊長李義賢說。
環(huán)境執(zhí)法體系不健全、能力不足導(dǎo)致的直接后果是執(zhí)法不力。山西省環(huán)境監(jiān)測中心站副站長樊占春就曾經(jīng)遇到過尷尬：“公安部門對一起環(huán)境違法犯罪采取強制措施后，要求環(huán)境監(jiān)測部門在24小時內(nèi)拿出全面的、具體數(shù)據(jù)來，但有些項目我們的現(xiàn)有設(shè)備還無法檢測，有些污染物的監(jiān)測數(shù)據(jù)在24小時之內(nèi)拿不出來。無法鑒定、鑒定不全導(dǎo)致證據(jù)環(huán)節(jié)的缺失，不利于打擊環(huán)境違法犯罪。對于大氣污染而言，監(jiān)測、檢測的能力建設(shè)問題顯得尤為突出。”
山西省人大代表、山西隆鑫律師事務(wù)所副主任秦峰則從社會協(xié)同治理的角度提出了自己的觀點。“過去對于大氣污染防治一直有個誤區(qū)，就是更加強調(diào)污染治理，而且僅僅依靠行政部門和行政手段。一旦行政部門不作為或者無法作為，就沒有了后續(xù)的救濟渠道。”秦峰說，從2013年開始，全國各地相繼設(shè)立了200余家環(huán)保法庭，但基本上門可羅雀，究其原因，主要是由于證據(jù)審查困難導(dǎo)致法院有畏難情緒，不愿立案、審理。“大氣污染是一個系統(tǒng)問題，需要立法、行政、司法、公民配合行動，從事前、事中、事后進行全面的監(jiān)控。社會公眾也必須了解，大氣污染治理是長期的、艱巨的過程，不可能立竿見影。”
此外，提高大氣污染的處罰力度，提高罰款的限額，使之與企業(yè)的生產(chǎn)利潤相匹配；實施按日計罰制度，不設(shè)上限；舉證責(zé)任倒置，要求涉嫌污染的企業(yè)舉證等，也都是社會各界針對大氣污染防治法修改提出的意見和建議。
目前，大氣污染防治法的修訂工作已經(jīng)被列入全國人大常委會今年的立法計劃，社會各界也都希望看到一部完善的、能夠推動大氣污染防治工作的法律出臺。