居住證“待產”觀察

　　作為戶籍制度改革中一個過渡性的制度安排，居住證制度將使中國朝著實現基本公共服務均等化邁出重要一步

　　一項即將影響中國2.45億流動人口的公共政策，正處于“待產”期……

　　1月2日，國務院法制辦結束對《居住證管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)公開征求意見，歷時29天。

　　“居住證制度是戶籍制度改革的一項重要內容。”中國社科院社會學所社會發展研究室主任李煒對《了望》新聞周刊記者說，“作為戶籍制度改革中一個過渡性的制度安排，這預示著政府職能由重管理向重服務的轉變。”

　　“戶籍制度改革最終目的是為了加強人口服務管理，保障公民合法權益，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，促進社會公平正義，維護社會秩序，而居住證制度將使中國朝著這個目標邁出重要一步?！崩顭樥f。

　　中國人民大學社會與人口學院副院長段成榮教授認為，居住證制度能夠在一定程度上消除城鄉歧視和地域歧視?！霸谶^去幾十年依托戶籍制度受到的歧視里面，一個是城鄉之間的歧視，另外一個是地域歧視?！?/p>

　　那么，民眾對居住證制度的實施，到底有哪些期待，又有哪些擔憂呢？本刊記者深入調查發現，民眾對于申領居住證是否存在“隱性限制”和流動人口與當地居民能否實現“同城同權”等問題最為關注。

　　居住證的“含金量”

　　據最新發布的《中國流動人口發展報告2014》顯示，目前全國流動人口的總量達到2.45億人，超過了總人口的1/6，其中隨遷子女比例在逐年增加。這顯示出中國城市人口管理的壓力將會越來越大。

　　在這種背景下，以往的暫住證制度顯然已不適應現實國情的需求。比如，隨遷子女的上學、住房、社保、公共服務等等問題，這種新的人口流動情勢，迫切需要積極推行人口管理體制機制上的改革創新。

　　早在2010年5月31日，中國政府網公布了《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》。這份文件首次提出進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。

　　2012年底，公安部將《居住證管理辦法》送審稿報送國務院。2013年11月，中共十八屆三中全會提出，要創新人口管理，加快戶籍制度改革，從而推動中國戶籍制度改革的步伐進一步加快。

　　2014年12月4日，國務院法制辦公室在公安部送審稿基礎上，廣泛征求了中央有關單位、省級地方人民政府及部分城市人民政府的意見，會同公安部反復研究修改形成了“征求意見稿”，并向社會公開征求意見。這意味著居住證制度的實施已進入實質性操作階段，且推進節奏在大幅提速。

　　根據征求意見稿，“居住證是持證人在居住地就業居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的證明。”“公民離開常住戶口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，符合有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本辦法的規定申領居住證。”

　　根據征求意見稿規定，居住證持有人在居住地享受與當地戶籍人口同等的下列9項基本公共服務：“免費接受義務教育；平等享有勞動就業權利；基本公共就業服務；依法參加社會保險；繳存、提取和使用住房公積金；基本公共衛生服務、計劃生育服務和獎勵優待；公共文化體育服務；法律援助和其他法律服務；國家規定的其他基本公共服務。”

　　中國人民公安大學戴銳副教授接受本刊記者采訪時認為，“居住證制度將逐步縮小大城市戶籍和非戶籍人口在公共服務方面的差距，從而有力推動城鄉居民間的有機融合，促進城鄉一體化和區域結構的調整完善。”

　　在戴銳看來，這次征求意見稿的一大突破在于將基礎公共服務整合起來，并試圖把該制度推廣到“設區的市級以上城市”。此外，還特別明確了居住證持有人的落戶通道，并明確了各類城市落戶標準。

　　“隱性限制”緣何存在

　　1月12日下午五點，在北京南四環一家小型私營公司里。在休息間隙，趙晶(化名)看完報紙上一篇有關居住證制度的新聞報道，就掩飾不住興奮地給丈夫打電話：“咱兒子有可能不用回湖北參加高考了?！?/p>

　　2001年年底，趙晶從湖北老家辭職與丈夫一起到北京闖蕩。這幾年讓她最揪心的事情之一，就是兒子已經上初中了，按政策，由于沒有北京戶口，以后就得回原籍所在地參加高考。而北京和湖北，在教學上有很多差異，如果兒子回原籍參加高考，會遇到很多意想不到的麻煩。

　　但興奮之余，居住證如此低的申領條件，又讓她難以相信。因為在她所有經歷中，要想拿到北京工作居住證，已是一個遙不可及的夢想。

　　2003年，北京實施工作居住證制度。此舉旨在“加快首都人才戰略的實施，吸引并鼓勵各類優秀人才來京創業和工作，提高城市綜合競爭力。”

　　而對于北京居住證的申領卻很嚴格，要求申領者是本市有固定住所且具備下列條件之一者：“具有兩年以上工作經歷并取得學士(含)以上學位的人才；具有中級(含)以上專業技術職稱或相當資格、資質的人才；對首都經濟和社會發展做出突出貢獻及特殊領域、特殊行業的緊缺急需人才?！?/p>

　　同時，對所在單位也有資質要求?！胺铣鞘泄δ芏ㄎ缓褪锥冀洕l展方向及產業規劃要求的北京市行政區域內具有法人資格的企事業單位、民辦非企業單位、社會團體，外國(地區)、外埠在京設立的非法人分支機構?！鄙觐I者還須提交個人所得稅完稅證明；社保繳存證明等資料。

　　“我沒繳社保，所以沒申領到居住證?！壁w晶說，“要求提供社保繳存證明，像我這樣在非正規部門就業的人員基本就很難?！?/p>

　　本刊記者了解到，在征求意見稿發布之前，除了北京，天津、上海、廣州、深圳、成都等多個城市就已實行了居住證制度。但各自為政，標準不一。

　　就全國范圍而言，居住證主要分為兩類，一類是為了吸引中高端人才，往往對學歷、工作單位、繳稅年限等有較高限制；另一類是為了提供公共服務，對流動人口素質的要求相對較低。北京工作居住證，屬于前者。

　　在本刊記者采訪過程中，受訪非本地戶籍居民普遍擔憂新居住證制度的實施還會存在隱性限制。譬如，創業者、個體戶、務工人員算不算“穩定就業”？再譬如，租房、借宿親戚家算不算“穩定住所”？多長時間才算“穩定”、“連續”？等等。

　　中國人民公安大學伍先江教授接受本刊記者采訪時認為，特大和超大城市面臨著人口規模持續膨脹壓力。要緩解這個壓力，除秉持現行相對比較嚴格的戶口遷移政策之外，也沒有什么好的控制辦法。

　　期待做大公共服務“蛋糕”

　　本刊記者調查發現，非本地戶籍居民除了擔憂新居住證制度實施存在隱形限制外，對申領到居住證后的公共服務水平也有期待。

　　“不可能‘同城同權’。如果提供的服務能與戶籍人口一樣，那干脆給戶籍不就可以了？”趙晶經過對征求意見稿反復研讀、琢磨后，也似乎回過神來。

　　“‘隨遷子女在當地參加中考和高考的資格’是我最關心的條款，但這并非9項基礎公共服務之一?！壁w晶說，“征求意見稿將其納入‘國務院有關部門、地方各級人民政府及其有關部門應當積極創造條件’來實現?！?/p>

　　同樣納入“應當積極創造條件”的，還有中等職業教育資助、就業扶持、住房保障、養老服務、社會福利、社會救助、居民委員會選舉、人民調解員選聘、隨遷子女在當地參加中考和高考的資格等權利，在居住地享受換領、補領居民身份證，辦理婚姻登記等。

　　“居住證制度只是戶籍制度改革的一個‘緩沖’階段。”戴銳認為，“居住證要想與戶籍同等權利，就意味著政府還必須做大公共服務的‘蛋糕’，繼續增加行政管理成本，這對城市管理者來說無疑是一大挑戰?！?/p>

　　政府責任不可或缺

　　多位受訪專家認為，征求意見稿雖未將“居住證”等同于“戶籍”，但卻體現了政府職能的轉變，并且為戶籍制度改革指明了方向。

　　“從征求意見稿來看，要消除隱性限制，并逐漸實現‘同城同權’的目標，下一步還應該督促各地政府結合自身情況，制定相應的實施時間表。

　　“按各地的居住證制度規定，一個人從一個城市到另一個城市去工作，很多計算年限的條件都得從頭算起，原來在一個城市能夠享受的待遇到另一個城市就歸零，這會阻礙勞動力的流動。”李煒說。

　　“居住證要改變中國數億流動人口的生存現狀，在很大程度上取決于地方財政的支持力度?！崩顭樑e例說，比如，公共衛生服務的均等化，由此牽連出的非戶籍人口參保，甚至異地社保的遷移與對接，更需有細化的規則；至于居住證人口享有免費義務教育，也需要政策的調整。

　　“要解決這些銜接問題，關鍵是財政分配體制。一個地區的公共服務，地方和中央按什么樣的比例承擔？對居住證人口提供普遍化的公共服務，地方政府財政支出必然加大，誰來補這個缺口？”李煒說。

　　李煒建議，可以將為流動人口提供服務的效果納入中央對地方的考核機制，加強監督和執行效力的評估，以此提高地方積極性。（文/《了望》新聞周刊記者 李松)