2015年是全面深化改革政策落實的關鍵年。半月談記者近期赴多個省份調研了解到，部分改革決策在中央到地方的傳導過程中，不同程度地存在一些梗阻點。改革落實過程中的梗阻點究竟在哪里？是什么原因導致政令有時落地不暢？記者選取了部分地區在落實改革過程中的一些具體案例，梳理出政令傳導鏈條上一些帶有共性的不暢因素。

　　“次決策”共識度和操作性待加強

　　黨的十八屆三中全會和四中全會后，各地、各部門對會議決議高度認可和擁護，但對于總決策下的一些具體改革實施方案、操作規程，部分地方還存有一定困惑。

　　以國資國企改革落實情況為例，在中央明確大方向后，對改革的熱點、難點和敏感點，缺少相關部門答疑釋惑，以至于一些地方認識不到位，操作更是畏首畏尾。

　　南京市國資委副主任王浩康說，有地方認為國資國企改革是把國資做大、重組，有的則認為改革是讓市場在資源配置中發揮決定性作用，國資需要退出。北方某省國資委產權處處長告訴記者，三中全會決定公布當晚，該市國資委領導就要求起草國企改革落實方案。“但我們的幾個副主任對究竟怎么改還爭執不休，這方案怎么寫？寫出來怎么落實？”

　　工商、質監、食藥監“三合一”是綜合執法改革的重要探索。然而，這一改革如今卻面臨重走回頭路的風險。曾經最早探索“三合一”改革并被全國借鑒的深圳市已經改回了食藥監隊伍單列。中部某省食藥監局負責人告訴記者，按照中編辦精簡機構和編制的要求，省里提出了食藥監、質監、工商基層執法人員“三合一”的改革方案，但一些相關部委希望保留自己在基層的“腿”和陣地，我們夾在中間左右為難，改革可能會成“夾生飯”。

　　再譬如公車改革，一名試點地區的基層干部反映，自己平時去市里匯報或到基層鄉鎮，經常幾十公里，“基層補貼最少，偏偏下鄉最多，這怎么走好‘最后一公里’呢？”

　　中國政法大學法學院院長薛剛凌等專家認為，這反映出在落實中央總體戰略部署的過程中，次級決策的科學性不夠，需要通過更加現代化的制度程序安排，增強“次決策”層面的專業性、民主性和可操作性。

　　改革要警惕“步調不一”

　　中央各部委與地方政府步調一致、齊心協力是保障改革措施順利落地的必要條件，而一旦“條”與“塊”在某個交織點出現阻滯，就容易導致整套改革政策落地困難。采訪中，“改革配套不足”與“上下銜接不順”是基層反映較為集中的梗阻因素。

　　上海是司法改革六個試點之一，但改革在最為關鍵的薪酬保障體系方面卻面臨困難。上海市政法委一位負責同志說：“此次司法改革關鍵在于使法官和檢察官‘重其責，優其酬’。而目前在薪酬問題上怎么解決上層沒有明確意見，有關部委說這事他們也解決不了。”

　　廣東省惠州市發改局局長胡建斌認為，改革的系統性還不夠，比如投資體制改革，發改委放權了，但環保、稅務不放權，這等于沒放。現在需要好好梳理一下。

　　溫州金融改革試驗區則遇到了下改上不改的問題，溫州金融辦副主任余謙說：“溫州作為全國金融改革試驗區，國有金融機構參與度不夠，積極性不高，只有少數銀行象征性做了一些金融產品創新。”

　　除了各部門的配合問題，改革與原有諸多法律法規的矛盾成為另一個束縛。浙江省人大近期在全省各級人大代表中開展“查找不適應全面深化改革要求的法律法規條文”活動，共整理出4000多條意見建議，其中涉及法律的1800多條、涉及行政法規的近600條、涉及省地方性法規的1300多條。

　　國家行政學院辦公廳副巡視員范迪軍等專家認為，盡管中央一再強調改革要系統性推進，但在具體執行中“條”與“塊”的配合問題依然成為制約改革落地的關鍵因素。這需要進一步厘清各部門各級政府的職責，減少權力“交叉點”；還需要加強專職性的改革協調機構建設，引入非利益相關的專家資源，增強改革協調機構的開放性。

　　誰來承擔改革成本

　　一些基層干部和相關專家認為，誰來承擔改革成本成為改革舉措落地的主要顧慮。

　　上海浦東干部學院教授楚天驕長期跟蹤戶籍改革落實情況。她告訴記者，各地的農民工市民化研討會，除了征求學術界建議，也向民間征集了很多金點子，但一到基層就會發現行不通。比如到了區級層面，單是“誰來承擔外來人員的教育成本”就會引發各方扯皮。“中央在政策導向上非常明確，但成本誰來支付的問題不明確。”

　　財稅體制改革在新一輪改革中被賦予“牽一發動全身”的地位。記者調研了解到，地方政府最關心的是事權與支出責任劃分的問題。但在財稅體制改革的路線圖中，“調整中央與地方政府間財政關系，建立事權與支出責任相適應的制度”。因為難度較大被放在了最后一步。而實際上，這個問題的解決是很多改革事項能夠落地的前提。

　　“解決好改革的成本分擔才能保證改革的落地效果。”廣東省佛山市順德區委辦副主任吳力舉了社會治理改革的例子，“我們轉移職能給社會組織，那是需要錢的”。

　　記者在安徽采訪時了解到，安徽在落實農村綜合改革中最頭疼的，除了錢還有人的問題。鳳陽縣一位副縣長給記者算了一筆賬，省里機關至少有70個局級單位，全省一年下發到基層的文件至少700個，這還不包括中央的文件和常規性文件。到了縣級，平均每天要落實6個文件，“5+2”“白加黑”也落實不過來。從省財政廳到基層掛職的小崗村黨委第一書記張行宇說，掛職讓他深切體會到基層壓力非常大，資源非常少，“改革要尊重規律，干部力量必須向基層下沉”。

　　“改革上，不改革下”氛圍尚未形成

　　改革落地各環節中人的主觀因素同樣不容忽視。基層普遍反映，這一輪改革的難點集中在“自上而下的公權力改革”，這意味著改革的執行者同時也是被改革者。改革執行者如果真正致力于推進改革，那么部分客觀性障礙可以被創造性克服；改革執行者如果只是面上應付改革，那么一切客觀性原因都會被放大成為落實難的借口。

　　記者在中部某省采訪時，不少地方干部婉言拒絕，一位當地干部坦言，改革難免觸動利益，一些干部害怕“槍打出頭鳥”。

　　除了“不敢改”的心態，認為“改了沒什么好處，不改也沒什么壞處”的心態在基層并不少見。一些基層干部告訴記者，“只聽說誰腐敗下臺了，很少聽說誰改革提拔了，更少聽說誰不改革下臺了”。

　　在內部動力不足的同時，改革的外部倒逼機制也有待進一步加強。上海交通大學教授胡偉等專家認為，這一輪改革既要注重功能性改革，也要注重結構性改革。這就需要充分發揮人大和群眾的監督作用，把改革的任務表和承諾書放在陽光下，讓全社會共同參與和督促改革落實，讓那些“懶改革”“慢改革”“假改革”的人“不能不改”“不得不改”。(半月談記者董素玉 徐壽松 楊玉華 王攀 王麗 方列)