法治周末記者 陳霄

　　一個高爾夫球場，動輒占用上千畝地的面積，在土地資源緊張的國情下，禁令連年一道接一道，并不令人感到驚奇。

　　正如華南師范大學體育科學學院教授盧元鎮一語道破的那樣，“因其占地遼闊，因其非物質生產，因其服務對象面的狹窄，高爾夫淪為眾矢之的”。

　　那些被通報的違規占地

　　2014年5月，國家發改委和國土資源部聯合通報了5起違法占地、違規建設高爾夫球場的案件，基本可一窺高爾夫球場建設的現狀。

　　5起案件中違法占地最多的是寧夏的某球場，違法占地2083.54畝，最少的是云南騰沖某球場，違法占地657.4畝。

　　在違法所占土地中，耕地往往是其中的重要部分，例如寧夏這家違法用地中，耕地占了1240.08畝。

　　在通報的北京案例中，違法占地900畝，其中基本農田828畝。

　　此外，5家球場均非以高爾夫球場的名義建設，而是借以體育公園、生態園、農業示范園、生態度假村的名義，這實際上也是國內多數高爾夫球場所采取的方式。

　　通報中稱，這5起案件均為全國高爾夫球場清理整治工作開展以來頂風新建、拒不停工的高爾夫球場。

　　這其實已差不多是官方近年來的規定動作，例如2010年國土資源部通報的8起違規案件中，一半也涉及到高爾夫球場的違建問題。

　　高爾夫球場的占地問題一直以來不乏媒體關注，2011年，《中國青年報》曾根據公開資料對全國327個高爾夫球場進行了統計，發現總共占用了我國64萬多畝土地，相當于此前一年全國批準建設用地726.75萬畝的8%。

　　不過，正像全國究竟有多少家高爾夫球場缺乏精確的統計數據一樣，全國范圍的高爾夫球場違規占用土地的情況也一直沒有官方或者民間的公布數據，長期半遮半掩的高爾夫球場，違規用地問題只能通過一些官方通報案件中推測全局。

　　在提到高爾夫運動在中國落地的困難時，盧元鎮認為，恰恰是由于“占用耕地是中國經濟最敏感的問題”。中國的發展空間相對于人口而言十分狹窄。改革開放三十余年，保護耕地已經成為社會共識。而對“圈地運動”的批判，最有說服力、最少社會爭議的就是對高爾夫球場的指責。“因其占地遼闊，因其非物質生產，因其服務對象面的狹窄，高爾夫淪為眾矢之的”。

　　以“地”為主的禁令

　　自上世紀90年代以來，國家涉及到高爾夫球場建設的各類文件多達十余部，其中絕大多數均以土地為主。

　　例如，國家層面最早關于高爾夫用地的政策見于1997年中共中央和國務院發布的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，明確禁止征用耕地、林地、宜農荒地出讓土地使用權用于高爾夫球場等開發建設。

　　“這個指向是非常明確的，并且在后來也一直持續、強化，今后應該會越來越嚴厲。”中國政法大學高爾夫規則與文化研究中心執行主任劉守仁在接受法治周末記者采訪時表示。

　　至今廣泛提及、各地開展運動頻現于文件的2011年11部委聯合發文，即《關于開展全國高爾夫球場綜合清理整治工作的通知》，也試圖進一步規制高爾夫的違規用地問題，規定“所有高爾夫球場一律不得占用耕地、天然林和國家級公益林地，占用耕地和林地的必須全部退出”。

　　劉守仁分析十數年來國家出臺的對高爾夫限制性規定稱，防止占用耕地是其中最重要的原因，由于高爾夫球場占地面積大，不少地方建設的高爾夫球場存在大量占用耕地、林地的現象，不僅違反了我國嚴格保護耕地的基本原則，也嚴重損害了農民的利益，易引發社會矛盾。

　　劉守仁同時分析了現實中比較常見的球場違規用地情形，除了占用耕地、林地之外，還包括違規征用和出讓土地，例如2006年高爾夫球場項目被列入禁止用地項目之后，再征用出讓用于高爾夫球場的即屬于違規建設。

　　還有違反國家對土地用途的管制、擅自變更土地用途，按規定高爾夫球場用地應屬于建設用地分類下的商服類用地，但一些項目通過體育公園、綠化等名義取得土地使用權，這類土地屬于公設用地中的景觀休閑用地，若用于高爾夫球場建設屬于違規。

　　國家林業局從2014年年底持續到今年的清理非法侵占林地專項行動，也將高爾夫球場違法使用林地作為清理排查的重點。

　　土地與高爾夫能否兼得？

　　發展高爾夫運動，需要場地，需要興建球場，可是國內土地資源緊張、耕地紅線不可觸碰又是不爭的事實。那么，土地與高爾夫是否只能“你死我活”？

　　行業內和研究者并不這么認為。

　　在2014年中國高爾夫俱樂部年會的論壇上，華彬集團董事長談到自己曾與國家發改委人士討論高爾夫未來的走勢，坦言高爾夫未來需要做的是“規范運作”。

　　規范運作指的是高爾夫產業在濫用耕地、占領水源地等方面要嚴格禁止，如此才能夠讓其在符合政策法規的前提下順利運營。

　　劉守仁認為，長期以來我們見到的都是各種各樣的禁令、限制令，不能做這，不能做那，但可以做什么，應該怎么做，一直缺乏制度性的安排，缺乏相關的法律法規。

　　“所以我們能看到，禁止用地的規定很多，而且政出多頭，但禁止用地的范圍卻也不盡相同，甚至有些還相互沖突，這難免會讓(高爾夫)行業無所適從。”

　　盧元鎮建議，受限于國家的土地政策，在我國發展高爾夫運動必須實事求是地規劃使用丘陵荒地，而且不宜在那些人口密度大的農業大省發展。同時從氣候上考慮，目前適宜發展的地區只能是開放程度較高、經濟環境較好、交通條件便利的市縣邊界地區。

　　“為了防止一些地下高爾夫球場敗壞這項運動的名聲，有關體育行政部門要迅速實行標準化管理，取締那些非法的經營單位，特別要禁止那些違反國家土地法律開發的假高爾夫球場招搖撞騙。”盧元鎮說。

　　在執法日漸嚴厲、倒下的高爾夫球場名單漸長的目前，不去觸碰違法用地的底線基本已在業內形成共識，對于習慣從夾縫中求生存的相關企業來說，困難只是在于，他們得摸準那些禁令之外的領地哪些是存有風險的。