推進 徐駿作(新華社發)
中國進入頂層設計密集期
頂層設計，一個近年來頻頻被應用于政治領域的工程學術語。在中國的改革史中，頂層設計是重要的改革邏輯——由中央從全局的角度，系統地對改革任務進行統籌規劃，調配資源，高效實現目標。
從“全面深化改革的開局之年”的2014，到“全面深化改革的關鍵之年”，也是“全面推進依法治國的開局之年”的2015，這兩年，中央一直“蹄疾而步穩”地推進改革。其中最大的特色就是，無論政治局會議、深改組會議形成的方案，還是以中辦、國辦名義聯合下發的文件，都體現出濃重的“頂層設計意味”。
為何如此？這種現象，透露出中國改革的何種趨勢和走向？
著眼全局與具體領域：
兩年來的頂層設計
6月5日，在中央全面深化改革領導小組第13次會議上，《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》、《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》、《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》等5份文件被審議通過。
6月3日，中辦下發《事業單位領導人員管理暫行規定》。按照這一最新的制度設計，今后的事業單位要進一步實行企業化管理改革，領導人員可以委托諸如獵頭公司在內的第三方進行，必要的時候還可以“全球選拔”，進一步凸顯專業性、職業化的發展方向。
5月29日，中央政治局會議審議通過《中國共產黨黨組工作條例(試行)》，要求在各級單位和組織中設立黨組，進一步發揮黨組的領導作用。這是有著90多年歷史的中國共產黨史上首個專門黨組工作的制度性條例。
短短一周時間，以中央名義討論和通過的制度設計就達到如此的密集頻率。
這也是十八大以來兩年多時間的一個縮影——據統計，在中央深改組成立以來的18個月間，召開的13次會議中，已經審議通過60份文件；而在2015年以來召開的5次中央政治局會議中，則有4份綱要、條例、意見式的頂層設計出臺。
而最能體現“頂層設計”的全局性、系統性意味的，莫過于十八屆三中全會、四中全會所繪制的全面深化改革和全面推進依法治國的宏偉藍圖。中央政治局會議、中央深改組會議、中辦國辦聯合下發的文件，都可以視作是對這兩次會議頂層設計藍圖的具體落實和拓展。
比如，高頻的制度設計，涵蓋的領域非常廣闊：在國家安全層面，有首份《國家安全戰略綱要》；在經濟領域，有國企改革、財稅制度改革、農村土地制度、自貿區試點等；在社會領域，戶籍制度改革、養老金并軌、事業單位改革、高考招生制度改革、媒體融合發展等都有涉及；在政治領域，則有司法體制改革、黨政領導干部的選拔任用、黨的統戰工作條例、紀檢干部派駐和選拔辦法、協商民主發展等等。
在頻密而豐富的制度設計中，既有諸如司法、財稅、戶籍制度等牽一發而動全身的具有全局意義的體系改革，也有諸如《京津冀協同發展規劃綱要》這樣針對某一個地區統籌發展的意見；媒體融合發展、足球改革等具體而細微的領域，也被上升至國家層面統一規劃。
在中國的改革史中，頂層設計的邏輯，和試點的邏輯一直并行不悖，因為基層的經驗，總能體現最鮮活的改革實際。但進入改革深水區，中央的頂層設計也開始將試點邏輯涵括在內——司法改革、自貿區、地方債、農村土地改革，中央都設計了相應的試點。
“從中國的改革史看，不斷出現著中央頂層設計與基層自主創新的結合。地方自主的試驗，會為中國改革帶來不同的范本和經驗；而由中央選擇試點進行改革，則包含了對整體改革戰略的思考和設計。”北京大學法學院教授強世功告訴本報。
查漏補缺與啃硬骨頭：
破解改革真命題
為什么要進行頂層設計？一個例子或許可以說明問題。
6月5日，在國務院例行吹風會上，國家發改委副主任林念修表示，國務院常務會議已經審議通過了《關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》，將于近日印發，助力大眾創業。
林念修介紹說，2014年，中國創業產生的企業數量創歷史新高，達到365萬個，相當于平均每天成立1萬個公司。但在大量鼓勵創新創業的措施背后，依然存在著很多問題。在國家發改委看來，由各部門、各省區市自主出臺的支持性政策，交叉重復多，缺乏頂層設計，有的政策可操作性、落地性較差，改革性舉措少；一些政策執行程序繁雜，傳導時間較長；部門之間、部門與地方之間出臺的政策缺乏有效銜接和協調聯動。
在這樣的背景下，這份制度性文件應運而生，主要聚焦于創業中容易產生困難的融資等問題。
換句話說，這樣的制度設計，來自于實際的操作困難。地方和部門解決不了的困難，就需要中央層面統籌規劃。類似的作用，也體現在《京津冀協同發展規劃綱要》上。
也有的頂層設計是出于“查漏補缺”的需要，填補的是長期以來的改革空白。
例如，新出臺的《事業單位領導人員管理暫行規定》，就是第一個專門規范和加強事業單位領導人員管理的黨內法規，此前此處的制度規定一直欠缺。
對于黨政機關如何選拔領導干部，有《黨政領導干部選拔任用工作條例》(2014)，也有《公務員法》規定和保障體制內的工作人員；對于央企領導人員的培養和遴選，則有《中央企業領導人員管理暫行規定》；但事業單位作為一個介于政府和企業之間的社會服務組織，一直沒有獨立的條例規定其領導人的組織事項，而只得依照《公務員法》施以管理，這一制度上的“真空”地帶亟須填補。新的規定，也使事業單位領導人的管理有獨立規定可依，更有針對性和可操作性，有助于推動公益事業的發展。
又比如，在黨建工作中，作為中國革命“三大法寶”之一的統戰工作，90多年來卻一直沒有明確的條例規定和規范。今年4月，首個關于統一戰線工作的黨內法規《中國共產黨統一戰線工作條例》出臺，使得處理黨的“內與外”關系層面上有了明確可依的規章制度。在條例中，我們可以發現統一戰線的對象在新時期發生了變化，“私營企業、外資企業的管理人員和技術人員”“中介組織從業人員”“自由職業人員”被合并為“新的社會階層人士”，新增“新媒體從業人員”及今后可能出現的新群體。這使得更多的社會黨外人士團結在共產黨的領導下推動社會發展。
更多的制度設計，則來自于“啃硬骨頭”的需要。司法、戶籍、財稅、國企改革等，每一項牽動多方利益的改革，都需要中央層面審慎研究，不僅推動改革落實，更要推動改革有序、長遠地進行。在改革的攻堅區和深水區，“摸著石頭過河”的改革方式已不能完全滿足社會發展形勢所需。具備全局性、協調性、戰略性、長遠性等特點的頂層設計改革方式，在當前的經濟社會轉型期和關鍵期，越發彰顯其重大意義。
治理現代化與依法治國：
改革邏輯與走向
“從理論上看，三中全會和四中全會的決議、‘四個全面’的理論指導，給頂層設計設立了理論框架。而針對當前的社會矛盾和問題，民眾要求公平正義、要求在改革發展中得到‘獲得感’的呼聲也很高。在經歷30多年的改革開放后，我們黨越來越主動而明晰地把握著改革的方向、節奏和力度——這就是為什么現在頂層設計的意味越來越濃的原因。”在接受本報采訪時，國家行政學院竹立家說。
換句話說，密集的頂層設計，正是落實“四個全面”要求的體現。
例如，為了落實全面深化改革的要求，面對京津冀地區巨大的人口規模，日漸擴大的城鄉差距、區域差距和首都愈發凸顯的“城市病”，政治局會議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，協調三地發展、激活城市活力、推進共同繁榮；面對霧霾的頻繁籠罩、能源的不斷消耗，首個關于生態的文件《關于加快推進生態文明建設的意見》出臺，全局性協調生態環境治理。
為了落實依法治國的需要，司法體制改革則稱為中央深改組的重點關注領域——在13次中央深改組的會議中，9次提到司法改革，不僅將上海設立為司法體制改革試點，確立了巡回法庭、知識產權法院等新機構新制度，更是從司法人財物分離管理、司法人員分類等領域入手，使司法從根本上“去行政化”，更加具有獨立性和專業性。
在從嚴治黨的領域，《中國共產黨黨組工作條例》加強黨組的領導作用，新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》注重以德為先、基層導向、競爭上崗、破格提拔；而十八大以來一直為外界聚焦的黨風廉政建設與反腐敗斗爭，則也注重“治本”——不僅有一系列約束領導干部衣食住行的條例規章，更有選拔、考察和任命紀檢干部的制度設計，《黨的紀律檢查體制改革實施方案》也成為中央政治局審議的議題。
在竹立家看來，十八大后的兩年多時間里，中央的頂層設計有三個特點。
“一是全面性，過去我們的改革重點放在經濟上，而現在則體現在各個方面，無論是教育還是司法、養老還是戶籍，更注重社會的全面發展，也更關心群眾呼聲強烈的問題領域；二是制度特征明顯，過去理念性的比較多，很多體現在領導講話、指導等內容里，現在則落實在制度性的條文中，形成剛性制度約束；三是制度的聯動性——過去的改革措施更多是針對某一個領域進行改革，而頂層設計則要求各項改革之間相互協調、共同推進，一個方面的改革能同其他方面的改革相互補充、相互映照。比如事業單位的改革、政府自身的改革、國企改革，都與經濟創新發展相協調。”竹立家說。
國家行政學院教授楊偉東則對本報表示，頂層設計越來越多、越來越頻繁和精細的現狀，本身就說明了治理體系和治理能力正在走向現代化，方法和手段也越來越現代化。而貫穿其中的一條主線，則是依法治國——任何的改革措施，都要于法有據、有法可依，并以制度性的方式予以固化，保證其發展方向和邏輯。(申孟哲 王 斐 制圖：潘旭濤)